為了一江清流

關于生態補償機制的建立，已成為進入新千年后全國“兩會”常盛不衰的話題。南水北調中線工程將向河南、河北、北京及天津四省市供水，重點解決沿途20多座大中城市的缺水問題。作為該工程的主要水源區，陜南漢江、丹江流域責任重大。為了更好地履行職責，水源區人民正在努力地要求著屬于自己的那份權利——

今年7月12日，在陜西省旬陽縣，一個具有特殊意義的評審會召開了。

旬陽縣邀請來自國家環保部、財政部、陜西省決策咨詢委員會、省環保局、省財政廳有關方面負責人及中國工程院院士李佩成等16名專家，經過充分討論，一致通過了《南水北調中線水源涵養區旬陽生態補償研究報告》。

之所以說這次評審會具有特殊的意義，是因為它突破了以往靠“兩會”代表提案呼吁的模式，而是由當地政府組織了一批來自中國農業大學的專家，以第三方的身份，經過細密的調查，拿出了一個建立在科學數據基礎上的要求補償的報告。

與此同時，由陜西省水土保持局牽頭組織的一個課題——“水土保持生態補償機制研究”也將很快結題。

從呼吁到論證，顯現出南水北調水源區對生態補償的期待。

先頭部隊的呼吁

近年來，每到全國兩會召開之時，總能聽到有代表提出要求生態補償的議案。

今年全國“兩會”召開時，來自陜西旬陽的農民代表陳分新一共向大會提交了六項議案、意見或建議，其中與南水北調中線工程生態補償相關的就多達三項，即水資源涵養林問題：盡快起動丹江口水庫，南水北調上游增加污水處理廠建設項目：建議把陜西列為國家糧食直補區以及建立南水北調中線工程的水源區補貼機制。

“我最關心的就是自己的家鄉成為南水北調漢江流域水源地后，如何盡快建立生態補償機制的問題。為保護水質安全，當地農民種煙草時改用了低毒低污染的農藥，豬圈也都全部進行了改造，這些都增加了農民的生產成本。我希望家鄉農民在守山護水的同時，還能得到生態補償的幫助來發展生產。”陳分新說。

陜西漢江和丹江流域，31個縣(區)有21個屬于國家級貧困縣。為了保證水質，近年來，水源地保護區采取了一系列措施：退耕還林，修復植被；調整產業結構，關停污染工業。這對保護水質、涵養水源發揮了重要作用，但區內經濟發展卻受到較大影響。

人大代表何曉紅算了一筆賬：關停工礦企業，年產值減少30多億元；限制發展工礦企業，年產值減少80多億元；減少漁業養殖面積12萬畝，年損失約12億元；限制化肥、農藥、地膜等使用量，農產品產量降低20％以上。

何曉紅建議：水源地建設和生態保護及產業結構調整需要大量資金，而國家資金投入又極為有限，且主要集中在污染治理和生態建設方面。應盡快建立水源地生態保護和水資源補償機制，由受水區根據輸水量給輸水區一定的補償費，主要用于水源地水土保持、污染防治，生態環境建設和產業結構調整，讓水源地保護區群眾和受水區群眾共同受益。

關于生態補償機制的建立，已成為進入新千年后全國“兩會”常盛不衰的話題。

2005年，中國科學院可持續發展戰略課題組組長，全國政協委員牛文元就提出，生態受益區應在享受生態效益的同時，拿出合理份額對生態保護區實施補償。

2006年1 1月，駐陜全國政協委員一行40余人受全國政協委托，組團對南水北調中線工程建設與漢江、丹江水源地保護的情況進行了深入調查。調查主要集中在南水北調工程中線沿線的水源地保護，水污染防治、防止水土流失，以及國家關于這項工程相關法律法規的落實情況。此次視察工作結束后，在陜的全國政協委員聯名向全國兩會提交了一份建立南水北調中線工程補償機制的提案。

劉石民委員說，丹江、漢江兩河流域2.74萬平方公里的水土流失面積亟待治理。近10年來，水源區幾乎每年都有洪澇災害，水環境治理經費嚴重不足。

前民建聯主委李雅芳說，我們在視察中發現，安康、商洛、漢中等地由于毀林開荒，自然災害頻繁等原因，兩江發源地的水土流失尤其嚴重。以漢江流經的陜西省秦巴山區為例，其面積僅占長江流域的4％，可每年輸入長江的泥沙卻有1.2億噸，占長江總沙量的12％，而且有進一步擴大的趨勢。而一些地方財政困難，環保執法力度薄弱，客觀上使這一情況更加變本加厲。另外，陜西省丹江流域城市污水年排放達1191萬余噸，占年度廢水排放總量的61％，而且全部是未經處理直接排放的。湖北的情況更不容樂觀，由于城鎮環保設施落后，生活污水、垃圾成為漢江，丹江的主要污染源。僅漢江中段流域，每年就有1600萬噸城鎮生活污水未經處理直接排入漢江，有21萬噸生活垃圾沿江傾倒，其簡易處理率只有60％。如不加大治理力度，不僅陜南的發展受到影響，同時直接影響到南水北調中線工程水源區的水質。

同時，委員們注意到沿線一些地區為保障向北京輸送清潔水而作出的犧牲，比如，漢中、安康，商洛三市近年來實施退耕還林，進行防護林建設，關閉大量采礦點、紙廠等，一些項目不能建設，一定程度上影響到經濟的發展。因此，建立生態補償機制，加強流域生態治理尤為重要，也符合可持續，科學發展的理念。

李雅芳建議，按調水量和水質狀況對作出重大貢獻的水源區給予經濟補償，以保護和支持該地區保護水源的自覺性和積極性，而且由國家列出專項資金，扶持漢，丹江流域產業結構調整。對水源區地方政府給予財政轉移支付補助，彌補因水源保護而帶來的地方財政損失。

從長遠來看，為保障南水北調中線工程能夠長期發揮效益，應將漢丹江流域水資源保護作為受水區經濟和社會發展的重要組成部分，納入京津，華北地區社會經濟的中長期計劃之中，像建設密云水庫、引灤入津工程一樣，給予一定經濟支持和政策優惠。

也就是在這次調查中，全國政協常委，陜西省政協前主席安啟元綜合委員們和當地實際情況，首先提出了建立長效合理的水資源補償機制等問題，并通過提案形式提交給了全國政協。

官員現身前臺

2007年3月，時任全國人大代表，安康市委書記黃瑋，全國人大代表、漢中市委書記田杰，全國人大代表，商洛市委書記魏民洲不約而同地帶來了同一內容的建議，于是，他們聯名向國家提出，建立南水北調中線水源地水資源保護補償機制。

為了保護水質，1999年以來，僅安康和漢中兩市因關閉企業及調整產業結構所減少的工業總產值高達7億多元，利稅近6千萬元，減少就業崗位近15000個。

田杰、黃瑋、魏民洲三位代表認為，為了形成中線調水水源地保護的長效機制，實現水源保護與地方經濟社會協調發展，根據“誰受益、誰補償”的原則，建議國家盡快建立水資源保護補償機制，按照輸水量給予一定補償，資金用于水源地生態建設和污染治理，扶持發展綠色產業，提高當地群眾生活水平，使水源保護區和受益區人民群眾在國家南水北調工程中共同受益，共同發展。

今年4月中旬，由陜西省水利廳牽頭，以全球水伙伴協會為平臺，在漢中市召開了南水北調中線工程水源區水土保持生態補償機制研討會。

在這次具有半官方色彩的研討會上，有官員直陳水源區治理和保護工作投入不足的原因。漢中市水利局局長董春元表示，漢中11個縣區中有5個國家級貧困縣，4個省級貧困縣，2007年全市農民人均純收入僅2393元，低于全國4140元和陜西省2645元的水平，每年政府還要從有限的財政中擠出資金扶持水土保持和生態保護項目，壓力極大。漢中市4年近期項目總投資只有2.003億元，不及下游水源區一個縣的投資。

水源區生態環境保護與當地群眾生存權、發展權存在突出矛盾。安康市白河縣是南水北調中線工程水源保護區及丹江口水庫尾水區，縣內擁有豐富的鉛鋅、金、銀、硫鐵等礦產資源，為了保護生態，這些資源都不能進行開發，僅此一項年經濟損失達5個億，財政減收近5000萬元。2006年，南方某企業曾準備在白河縣投資興建年產60萬噸的水泥廠。出于保護漢江水源不受污染的考慮，政府婉言謝絕。如果沒有相應的補償措施，長期下去，必然會影響當地政府和群眾參與水土保持，生態保護的積極性和自覺性。

就在這次會議上，陜西省水土保持局局長張秦嶺指出：生態補償在國內許多地方已開始進行嘗試，比如浙江省東陽和義烏兩市2001年首次簽訂了城市間協議，東陽市將境內橫錦水庫5000萬立方米的水永久使用權讓渡給義烏市，以每立方米4元的價格成交。

參會的許多專家、學者提出可采取國家投入和受水區籌資相結合的辦法，建立穩定的生態補償機制。國家投入主要通過公共財政的轉移支付，國家應把全國性的生態補償納入一般性轉移支付范圍。受益區籌資主要是建立水資源費征收返還機制，對供水受益區按供水量征收水資源費并返還水源區。在此基礎上，逐步建立中央政府協調監督下的利益相關方生態補償的自愿協商和市場交易制度。

補償機制何時成真

生態補償之所以熱議不斷，是因為它總是停留在遠景規劃上，并沒有形成系統化的政策予以全面落實。

2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》以及2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等涉及中國未來環境與發展方向的綱領性文件都明確提出，要盡快建立生態補償機制。

胡錦濤總書記在十七大報告中提出：“加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力”，“實行有利于科學發展觀的財稅制度。建立、健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。

中共中央2008年1號文件也明確提出要建立健全森林，草原和水土保持生態效益補償制度，多渠道籌集資金增強生態功能。

應當說，生態補償的大勢是明顯的，但與實際迫切需要的滿足還有較大的距離。

根據南水北調中線工程的需要，陜西旬陽還需建設生活污水處理廠(站)28個，建設垃圾處理廠(站)28個，共需建設資金22357.8萬元；全縣尚有35.75萬畝25度以上坡耕地尚未退耕。136.53萬畝未納入天然林管護計劃，40萬畝宜林荒山特別是漢江、甸河沿岸規劃的8萬畝天保人工林，無法得到及時治理；全縣“十一五”時期生態移民每年需安置1200人，需投資3000萬元；要完成以266個新村建設為主要內容的遷移式扶貧項目，需投資6000萬元；要完成以每年新建30個村為主要內容的重點扶貧村建設項目，需投資1500萬元。

這么多的工作，沒有資金支撐，是無法順利完成的。

記者走訪陜西省水土保持局總工劉利年時，他對記者介紹說：“從涵養水源角度講，水源區的生態補償問題，根本上是水土保持生態補償。影響水質有這樣幾種因素：水土流失，面源污染、工業污染和生活污染，而水土流失導致的面源污染占50％以上，并且治理難度大，影響久。”

據劉利年提供的數字，“十五”以來，陜西省丹江口庫區已開展重點治理的小流域有870條，投入建設資金30多億元，初步治理水土流失面積9714平方公里，提高治理程度21％，年均攔蓄泥沙總量3700多萬噸。截至2007年底，累計完成退耕造林461.4萬畝，荒山造林403.1萬畝：建立自然保護區19個，面積3456平方公里，區內森林覆蓋率較“九五”末提高6個百分點以上。

劉利年還指出，“過去的水土保持治理中，水源區群眾投勞占到總投資的一半以上。但隨著勞動積累工和義務工的取消，加上治理標準的提高，經費投入不足成為制約水源區水土保持治理速度的重要因素。”

生態補償是20世紀末興起的一種生態環境保護性措施，其含義包括兩個方面：一方面指生態環境加害者要對其造成的損害進行合理的補償；另一方面是指對生態環境保護，建設者改善生態環境的行為進行必要的補償。

我國的生態補償研究與實踐還處于起步階段，生態補償無論在技術層面還是在政策法律方面都很不完善，現有的資源法和環境保護法缺乏對生態補償的明確規定，生態補償機制更多地是體現在“扶貧”意義上，沒有真正體現出生態系統服務功能的價值。

“鑒于此，省水土保持局與西安理工大學聯合成立了一個課題組，把南水北調中線工程水源區的生態保護補償作為切入點。”劉利年說。

關于南水北調工程，溫家寶總理曾強調：“把水污染防治作為重中之重。使南水北調工程成為‘清水走廊’，‘綠色走廊’。”

《南水北調工程總體規劃》也強調，要按照市場經濟的要求，遵循水資源價值規律，通過水市場配置水資源，使南水北調成為我國水資源市場建立過程中的里程碑。

從這個意義上說，水源區生態保護補償機制，將成為決定這座里程碑能否最終豎起的關鍵環節。