試析《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》

摘要：個人金融信用征信法律體系的建構是我國健全社會信用體系的重要命題之一，中國人民銀行于2005年8月頒布了《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》，它的頒布在個人金融信用征信法律體系構建進程中具有里程碑式的意義。《暫行辦法》對被征信人的重要實體權利以及程序均進行了一定程度的規定，需要在執行和探討中完善。也為法律、征信市場、政府監管“三位一體”之制度重構奠定了基礎。

關鍵詞：個人金融信用征信； 被征信人； 知情同意權； 異議權； 征信市場； 政府監管

中圖分類號：F830.589 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2008）09－0121－03

我國自建立社會主義市場經濟體制以來，經濟發展迅速，消費形式也在不斷發展更新，現階段已進入信用消費的高速發展階段。黨的十七大報告中提出“要健全社會信用體系”，即要加快建設和完善企業和個人征信系統，建立有效的信用激勵和失信懲戒制度，強化全社會信用意識和誠信行為，營造誠實守信、公平競爭的市場環境。

個人金融信用征信體系是社會信用體系的重要組成部分之一，指在對個人金融信用數據的收集、利用、提供、維護和管理活動中所必須遵循的規范或準則，主要包括個人金融信用登記制度、個人金融信用分析、評估制度及個人金融信用查詢使用制度等一系列相應的制度，其主體體系主要包括被征信人（也可稱金融信用消費者）、征信中介機構以及信用數據使用者等。我國目前雖然尚未建立完全的個人金融信用征信體系，但隨著經濟的發展以及國家強有力的推動，無論是征信中介機構的設立、運作，還是金融信用消費者權益保護、以及市場發展的外圍環境、制度等等各方面均在大踏步的發展，可以說，現階段我國個人金融信用征信體系建設已初具規模。2005年8月18日，中國人民銀行（下稱“央行”）頒布了《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》（下稱“《暫行辦法》”），此《暫行辦法》在個人金融信用征信法律體系構建進程中具有里程碑式的意義。本文以《暫行辦法》為研究對象，詳細分析其中重要內容，以期探討《暫行辦法》對我國個人金融信用征信法律體系構建的成功與不足。

一、 《暫行辦法》之總體評價

較之西方發達國家的信用經濟發展進程，我國呈規模化的信用經濟起步較晚，大概始于20世紀90年代，基本上是以1999年上海建立個人信用信息系統建設試點為標志。隨著消費信貸等典型的信用經濟形式的迅速發展，央行2002年曾制定《征信管理條例（征求意見稿）》，但至今此條例仍未正式頒布。截至2008年，我國有關個人征信法律法規僅包括《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、《上海市個人信用征信管理試行辦法》和《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》以及一些商業銀行有關貸記卡（或信用卡）發放、管理等方面的文件。簡言之，目前我國個人金融信用征信領域法律法規嚴重缺位，很難適應個人消費信貸等經濟領域的快速發展要求，難以達到法律充分調整社會關系之目的與作用。

正是在上述法治環境與社會發展的背景下，針對個人消費信貸領域，央行于2005年8月頒布了《暫行辦法》并于2005年10月1日起正式實施。《暫行辦法》的頒布與實施，標志著我國個人金融信用征信制度的整體構建正式確定，雖然只主要規定個人信用信息數據庫如何管理等問題，但其中對被征信人的一些重要權利以及權利實現途徑、商業銀行以及中國人民銀行征信服務中心（下稱“央行征信中心”）義務、責任等問題均有比較成熟的規定。《暫行辦法》共包括七章，分別為：總則、報送和整理、查詢、異議處理、安全管理、罰則和附則，共四十五條。由于《暫行辦法》多涉及央行征信中心與商業銀行的管理關系，而非體現被征信人與商業銀行、央行征信中心的金融信用征信法律關系，因此其較多地體現了經濟管理法的特色。《暫行辦法》實施近三年，其運作愈加細化，央行陸續頒布了相應補充性規定，這使得《暫行辦法》更加臻于完善。從總體上來講，《暫行辦法》作為我國個人金融信用征信領域第一部部門規章位階的規范性法律文件，對填補我國個人金融信用征信領域的立法空白具有著劃時代的歷史意義，也更能有效地完成其調整金融信用征信社會關系的使命。

但在肯定《暫行辦法》進步意義的同時，其也存在一定的不足之處。其僅限于規范、約束個人信用信息數據庫的管理與操作流程，這僅為個人金融信用征信法律制度一隅，尚未規制個人金融信用征信制度中如個人信用數據流轉的法律保護、征信市場運作以及政府監管征信業等關鍵問題。同時，由于《暫行辦法》基本上定位于央行征信中心對商業銀行的管理，尚難以全面反映與涵蓋個人金融信用征信法律關系之征信中介機構與被征信人之間的信用數據征信關系、信用數據使用者與征信中介機構之間的委托征信關系等。金融信用征信法律制度的意旨與核心價值，無論是政府監管還是征信市場的運作與發展，其終極目標均是為充分地保護金融消費者權益。由于任何一部法律規范的制定和修改均要經過一定的法定程序且歷時較長，因此《暫行辦法》對一些關鍵問題規定缺失不失為一種遺憾。

二、 長足之處——實體權利之設定與程序規則之完善

（一） 關于實體權利之設定

1． 關于被征信人知情同意權。《暫行辦法》第十三條規定，“除本辦法第十二條第（四）項規定之外，商業銀行查詢個人信用報告時應當取得被查詢人的書面授權。書面授權可以通過在貸款、貸記卡、準貸記卡以及擔保申請書中增加相應條款取得。”第十五條第一款規定，“征信服務中心可以根據個人申請有償提供其本人信用報告。”上述條文從一定程度上規定了個人（被征信人）知情同意權的內容，此知情同意權類似于消費者權益保護法律中的知情權。被征信人的知情同意權包括如下兩方面內容：第一，征信中介機構、信用數據使用者獲取、查詢、使用信用數據必須征得被征信人的同意；第二，被征信人要求征信中介機構公開本人信用數據的請求權。以被征信人知情同意權內涵比照上述法律規定的內容，可以看到，在我國個人金融信用征信制度剛剛起步的現狀下，《暫行辦法》作為規范性法律文件，在一定程度上設定了知情同意權，這無疑是一種長足的進步，也為日后在征信法律文件中進一步深入、全面地規定此項權利，奠定了一定的基礎。

2． 關于被征信人異議權。《暫行辦法》第四章專章規定了“異議處理”，包括被征信人或相關個人提出異議的程序，以及商業銀行、央行征信中心處理相關異議的程序、工作規程與要求等內容。被征信人異議權即如果被征信人認為征信中介機構收集的數據存在錯誤或不當，自己可能會因此承擔相應不利后果時，被征信人享有提出刪除或修正相應數據的權利。異議權是被征信人知情權的進一步延伸，也是加強保護被征信人隱私權的方式之一，被征信人只有在享有異議權的情況下，才能防止因數據錯誤或不當而對自身利益造成損害的情況發生。異議權是被征信人重要權利之一，此次《暫行辦法》比較完整地規定了此項權利，無疑可以充分保護被征信人知情權及其自身利益，同時，此項權利的設定也使得商業銀行、央行征信中心必須履行相應的義務才能構成異議權的實現，此種對央行征信中心、商業銀行的要求也體現了國家機關、金融機構為人民服務的意識，更加體現了社會主義和諧金融體系建構的理念。

（二） 必要程序規則之設置

1． 被征信人查詢程序。依據《暫行辦法》中被征信人查詢權的規定，央行制定了《個人信用信息基礎數據庫信用報告本人查詢規程》（下稱“《查詢規程》”），此《查詢規程》規定了被征信人查詢程序及征信服務中心反饋工作要求等內容，根據《查詢規程》所附《個人信用報告本人查詢申請表》，個人查詢原因包括了解本人信用記錄、異議申請需要、申請貸款需要、申請信用卡需要、為他人擔保需要等內容。被征信人查詢程序的規定無疑是保護被征信人知情權的有效途徑之一，《查詢規程》作為《暫行辦法》的補充配套文件之一，對保護被征信人的查詢權益是比較充分、到位的。

2． 被征信人異議程序。根據《暫行辦法》中異議處理的有關規定，央行進一步制定了《個人信用信息基礎數據庫異議處理規程》（下稱“《異議處理規程》”），詳細地規定了個人異議申請、征信服務中心的異議內部核查、商業銀行的異議外部協查以及異議信息的更正和反饋等程序。設立法律程序的意義在于如何保障當事人實體權利的實現，而程序也要擺脫形式主義之弊，逐步達到變通靈活，設置完備。《異議處理規程》作為《暫行辦法》的補充配套文件之一，詳細地規定了被征信人提起異議等程序，無疑對充分保障被征信人合法權益具有相當重要的作用，也正是《暫行辦法》的一大亮點。誠如孟德斯鳩所言，“法律不要精微玄奧；它是為具有一般理解力的人們制定的”，《暫行辦法》通篇條文體現著精煉與可操作性，必將在日后的法律實踐中發揮重要作用。

三、 未圓之節——主體體系或缺、部分重要權利保護不足

（一） 主體體系或缺

《暫行辦法》規定的個人金融信用征信主體主要包括央行征信中心、商業銀行以及被征信人，三者具有法律上之獨立、特殊地位。三者形成的關系為：在以個人貸款申請、個人貸記卡、準貸記卡申請、擔保、對已發放的個人信貸進行貸后風險管理、受理法人或其他組織的貸款申請或其作為擔保人，需要查詢其法定代表人及出資人信用狀況為目的的情況下，商業銀行收集被征信人信用數據，并將相關信用數據報送央行征信中心，由央行征信中心對信用數據進行保存與管理。

事實上，根據個人信用征信的基本原理以及世界其他發達國家的經驗，健全的個人金融信用征信主體體系應包括被征信人、專業且獨立的第三方征信中介機構與信用數據使用者。由于我國信用經濟起步較晚、征信行業尚不發達，《暫行辦法》所規定的基本上是以央行為核心，商業銀行為重要主體的個人金融信用征信主體體系。筆者認為，在現階段形成此金融信用征信主體體系是存在其歷史必然性與合理性的，此種金融信用征信主體構成也是形成健全的個人金融信用征信主體體系的必由之路。但不容忽視的是，因為我國信用文化積淀不深，同時國內征信行業發展時間尚短、總體水平尚淺，大眾信用意識還比較淡薄，如果在目前唯一一部相對較完善的規范性文件中僅僅體現被征信人、商業銀行以及央行征信中心三方主體的話，則很容易令大眾誤解個人金融信用征信制度的真正意義與內涵，從而使大眾理解個人信用征信體系僅是上述三者之間的關系。因此，現行個人金融信用征信主體體系尚不完善，建議相關部門盡快制定其他相關法律法規，在現有的以銀行業為中心的主體體系基礎之上，加速完善以第三方中介機構為主要參與對象的主體體系的法律法規，以推動征信業的大踏步發展。

（二） 重要權利保護不足

1． 損害賠償請求權缺失。《暫行辦法》第六章規定了相應罰則，其內容大多為商業銀行、央行征信中心以及相關人員的行政責任，而作為重要主體的被征信人之權利損害則似未被關懷。由于現階段“對個人資料的侵害，也會直接導致受害人直接的財產損失，其中包括應當得到的利益沒有得到，比如這些個人資料如果通過自主利用也會產生一定的經濟價值，而被人侵犯之后，當事人就無法得到這些經濟價值了，另外，也包括固有利益遭受侵害，例如，某人的個人資料被侵犯，但是行為人搜集的資料是殘缺不全的或者陳舊的，從而導致當事人的名譽受損。這也會造成當事人的財產損失。在這一點上，個人資料隱私和其他的隱私權是不同的。”關于被征信人的損害賠償請求權，在歐盟、美國、英國、德國以及臺灣地區的法律法規中均有相應的規定。由此可見，在完善征信法律規范時，有必要設置相應的損害賠償請求權，以彌補因征信中介機構或信用數據使用者的非法或不當行為而給被征信人造成的財產權以及人格權損失。

2． 知情同意權保護尚不充分。《暫行辦法》第十三條規定“除本辦法第十二條第（四）項規定之外，商業銀行查詢個人信用報告時應當取得被查詢人的書面授權。書面授權可以通過在貸款、貸記卡、準貸記卡以及擔保申請書中增加相應條款取得。”本條雖然規定了被征信人的知情同意權，但此知情同意權的獲得則被設定在商業銀行提供的格式合同中，所以，該項權利雖不至于如形同虛設般嚴重，但對充分保護被征信人知情同意權似有未圓之處。同時，參考借鑒《歐洲議會和歐盟理事會1995年10月24日關于涉及個人數據處理的個人保護以及此類數據自由流動的指令》第四部分（第10、11條）“告知數據主體的信息”規定，從數據主體處收集數據時，應向數據主體提供包括收集者身份、使用數據的目的以及獲得和修改與其相關數據的權利等內容在內的信息；美國《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act）第609、610條規定了消費者報告機構應消費者的請求，應當有向消費者公開相應信息的義務，第606條規定了調查消費者報告公開時，消費者報告機構在一定情況下使用報告時，應事先通知消費者的義務，但美國沒有規定在采集信用數據時應征得被征信人同意。因此，在日后完善征信法律規范時，應明確、全面規定被征信人知情同意權，減少附加額外條件的相關規定，以充分保護被征信人權益。

（三） 缺失對商業銀行（或征信中介機構）信用評估標準的要求

金融信用征信制度核心環節之一在于信用評估，而總的來說，當前我國還缺少一整套經過科學設計、嚴密論證、可推廣使用的個人信用評分模型。同時，由于各商業銀行及征信機構內部的個人資信評估自成體系，可比性不強，所選指標及權重不同，從而導致相同的人在不同的銀行可能有不同的信用等級。而《暫行辦法》中尚未就此信用評估標準或要求做出相應規定，實為不足之處，因此建議日后完善征信法律規范時，明確、具體地規定信用評估標準與要求，以充分保護被征信人權益，推動個人金融信用征信體系發展。

四、 建議——法律、征信市場、政府監管“三位一體”之制度重構

1． 完善個人金融信用征信制度的法律環境。主要內容包括：第一，在合適時機修訂現行法律。對《商業銀行法》、《民法通則》、《儲蓄管理條例》、《貸款通則》中與征信數據公開化原則相矛盾的條款進行修訂或重新解釋，為征信立法掃清障礙。第二，盡快制定頒布《征信管理條例》。應廣泛聽取社會各界尤其是廣大金融信用消費者以及國內外征信中介機構的意見，以保護金融信用消費者權益為價值目標，貫徹公平與效率相結合原則，制定相應條例，以彌補征信立法空白。

2． 培育國內龍頭征信中介機構，以競爭機制推動征信中介市場發展。由于我國目前尚未建立完善的征信中介市場，因而國內征信業總體水平較低，國內目前也沒有龍頭征信中介企業。因此，應以競爭機制促進國內征信中介市場發展，樹立龍頭征信中介企業帶動全行業發展。同時，應加強個人征信業的標準化建設，參考借鑒國外的運作方式，盡快建立個人身份編碼標準、信息分類標準，統一個人信用報告格式、報送數據格式標準以及網絡傳輸標準，逐步建立客觀、合理、科學、統一的個人信用評估指標體系。

3． 確立政府在個人金融信用征信體系中的角色與定位。消費信貸的高速增長決定了我國的個人征信行業不可能像西方發達國家那樣依靠市場需求而自然發展演進，同時征信業前期投入高，贏利少，政府的推動和扶持是必不可少的。因此，應明確政府的職責與界限，采取政策優惠與必要監管相結合的原則，推動征信業快速發展，從而更有力地保護金融信用消費者權益。

個人金融信用征信法律體系的建構是我國健全社會信用體系的重要命題之一，而《暫行辦法》作為個人金融信用征信制度發展初期的重要規范性法律文件，在一定歷史時期對保護被征信人權益、規范央行征信中心以及商業銀行的征信行為起著舉足輕重的作用，但也存在一些亟待完善的問題。本文在理論探討之余，也在試圖超越理論的界限，希望能將理論回歸現實，以期為實踐建言獻策，促進個人金融信用征信法規體系更加完善。

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[4]See European Parliament and of Council Directive 95/46/EC of of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data[Official Journal L 281 of 23.11.1995]，[On-line]，Available at http://www.spamlaws.com/f/docs/95-46-ec.pdf，[2008-7-8].

[5]See Fair Credit Reporting Act ， [On-line]，Available at http://www.ftc.gov/os/statutes/031224fcra.pdf， [2008-7-8].

責任編輯 仝瑞中