基礎教育政府職能轉變與民辦教育的發展取向

編者按:基礎教育階段政府職能轉變，既是建設和諧社會的重要組成部分，也是貫徹科學發展觀的重要體現。但與此同時，這種轉變導致民辦中小學當初的背景不復存在，從而對其構成了新的沖擊。因此，很有必要在反思的基礎上，重新思考新形勢下民辦教育的發展思路。這也是當前基礎教育的焦點與難點問題。

當前，我國提出以人為本的科學發展觀，把政府社會管理和公共服務職能放在更加優先的位置，以提供包括基礎教育在內的公共服務為重點，致力于滿足社會日益增長的基本公共需求。這對于前期基于基礎教育市場取向改革過程中誕生的大量基礎教育階段的民辦教育，構成了新的沖擊。我們需要在對前一時期民辦教育發展背景與得失進行反思的基礎上，重新思考新形勢下民辦中小學發展的出路。

一、基礎教育階段市場化取向改革的得失

我國基礎教育管理體制長期實行的是地方負責、分級管理。上個世紀90年代末以來，隨著分稅制與稅費改革的推進，一些地區基層政府財政入不敷出的現象非常突出。為化解因財政危機而引發的公共教育供給危機，不少地方政府開始摸索在基礎教育階段引入市場機制，鼓勵民辦教育發展、公辦教育轉制、名校辦民校等，進行市場化傾向的改革，形成基礎教育階段公辦學校與各種民辦學校多樣化辦學的基本格局。

這種改革從一開始就伴隨著不同群體代表不同利益的爭議聲。從基礎教育數量增長的維度來看，世紀之交的我國基層政府公共服務缺位，教育投入嚴重不足，農村基礎教育陷入了難以為繼的困境。一些地方采取“民辦教育+公辦教育民營化”模式的市場取向改革，較好地解決了基礎教育發展中的融資問題，緩解了基層政府的教育財政壓力，增加了基礎教育階段教育機會供給，滿足了當地居民多樣化的教育需求。這種改革在經濟學上是符合“帕累托改進標準”的，即改革做到了在不影響其他個體接受教育的前提下，讓更多人能夠選擇接受自己所需要的學校教育。但在改革過程中一個明顯的缺陷是，政府沒有把強化公共服務職能、增加教育投入作為基本戰略，使公辦教育走上了民營化的歧路，混淆了基礎教育發展中政府—市場、公辦—民辦的功能。

從基礎教育發展中的政府與市場關系來看，基礎教育市場取向改革，對于調整教育發展中政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入基礎教育領域，打破政府的壟斷，提高公共教育供給的效率和質量，改變發展基礎教育中資金短缺的現狀，緩解政府財政困難等是十分有益的。但問題在于，對基礎教育市場取向改革過程中政府行為的評價，需要關注教育投入多元化的同時，是否導致地方政府基礎教育投入不足，降低自己應負的責任；是否在發展民辦教育發展過程中保持中立，維系公平競爭。一些地方政府以改革的名義減少基礎教育投入，甚至通過“賣學校”等方式卸除責任；政府權力又不恰當地干預公辦學校和民辦學校之間的公平競爭。

從教育公平的角度來看，這場教育改革在前期使更多的人有了接受教育與選擇教育的機會，無疑具有促進教育公平的功能。但隨著改革的深入，基礎教育的公平性就受到了質疑。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發展》中認為：更好的基礎教育和衛生保健直接提高了生活的質量；它們還提高了一個人獲得收入的能力，使其免于貧困；越好的基礎教育與衛生保健，潛在的窮人就越可能有較好的機會脫離貧困。首先，基礎教育采取市場取向的改革模式，無疑大大增加了當地居民的教育支出，這場改革的受益者不能說就是當地的學生，因為原本就應該由政府提供的良好的教育，現在必須要學生及家庭花高額的費用才能享有，政府通過改革把自己沒有盡到的義務轉嫁給學生及社會來承擔，加劇了當地居民不公平的感受，甚至出現了“教育致貧”現象。其次，改革形成了學校發展的“馬太效應”，一些優質學校可以通過高收費進一步發展，拉大與一般學校之間的差距，并用經濟排斥手段將一些經濟困難家庭子女排除在外，造成學校分層與學生分化。

從教育規律與教育質量的角度來看，基礎教育改革主要訴求的是解決教育資源不足問題，而非“教育本位”的。正是因為改革的設計較少地考慮“教育性”，導致改革過程中出現了一些有損教育公益性、公平性、教育質量的問題，諸如巨型學校、大班化、教師頻繁流動等問題。此外，改革也進一步將應試教育推向了極致，這是因為生源是民辦學校生存的根本，而生源競爭的關鍵是升學率，入學的競爭演變成了升學的競爭。

二、基礎教育政府職能轉變對民辦教育的挑戰

自2006年我國對《義務教育法》進行修訂以來，我國政府進一步明確了基礎教育的公益性，政府在基礎教育階段的職能定位于促進基礎教育公平與均衡發展，為社會盡可能提供優質的教育資源方面。具體政策體現在：一是實行義務教育經費保障新機制，逐步實行并完善義務教育免費制度和助學制度，讓農村基礎教育階段家庭經濟困難學生都能享受到“兩免一補”（免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費）；二是積極推進基礎教育均衡發展，堅持城鄉義務教育的協調發展，淡化義務教育階段的非均衡發展，加大對薄弱學校的改造，進行有效的財政補助、政府間的轉移支付、對口支援，將公共教育資源優先考慮西部地區、貧困落后地區，向弱勢群體傾斜；三是努力實施和完善保證底線公平的義務教育政策，讓“加大中央財政轉移支付”落到實處，繼續實施“國家貧困地區義務教育工程”“農村中小學危房改造工程”“農村現代遠程教育工程”“西部地區農村寄宿制學校建設工程”。

基礎教育階段政府職能轉變，是建設和諧社會的重要組成部分，也是貫徹科學發展觀的重要體現。同時，這種轉變使得民辦中小學當初發展的背景不復存在，各種不同形式的民辦學校面臨的挑戰與命運也迥然不同。

首先，民辦學校和公辦學校的競爭出現新的變化。隨著近年來政府教育投入增加，公辦學校的辦學條件、教師待遇明顯改善，公辦學校校均規模急劇擴張以及優質教育資源的逐步擴大，加上各地著力進行高水平、高質量地普及義務教育，基礎教育階段學校的基礎設施和教育技術裝備也基本達到現代化的水平。原先民辦學校在硬件和教師待遇等方面的優勢便不復存在，導致許多地方出現民辦學校學生、教師回流到公辦學校的情況，一些水平一般的民辦中小學招生出現困難。政策環境的改變，抬高了公辦與民辦學校的競爭平臺，民辦學校辦學成本越來越高，導致民辦教育生存空間逐漸縮小。

其次，民辦中小學與當地政府的關系變得更加復雜微妙。由于學校的所有制、舉辦者不同，通常自上而下委托模式的民辦學校與政府有良好關系，容易得到當地政府的認可和支持；而大量自下而上的低定位的鄉村民辦學校，在政府職能轉變過程中，則較多受到排斥、漠視，經常面臨關閉的困境。在不少經濟欠發達地區，政府往往對招商引資、大資本進入的民辦學校與本土的民辦學校，實行不同的政策待遇，使學校之間的關系更為復雜。

再次，地方政府的強勢介入使得不同的民辦學校出現不平等競爭。本來學校之間的競爭主要體現在學校硬件投入、學校管理制度、學校教育教學理念、學校教育教學質量等方面。這本是非常正常的競爭，對于促進一個地區的教育發展，無疑是有積極作用的。在轉變政府職能的過程中，一些地方政府部門公權力的不恰當介入，使得各民辦學校的競爭出現不和諧音。這有兩種完全不同的情況：一是以提高基礎教育質量與擴大優質教育資源的名義，用行政權力維系公辦學校的強勢地位，遏止民辦學校做大，或者通過“名校辦民校”實行不公平競爭。另一種情況是看到民辦教育有利可圖，為熟人或自己營造生財之道，給有特殊關系的民辦學校若干特權，人為地打壓另一部分民辦學校或公辦學校。

三、新形勢下民辦中小學的定位與發展取向

在我國基礎教育階段政府職能轉變的新形勢下，基礎教育的競爭也日益趨向飽和。盡管一些地區的民辦學校多為實行高收費的優質教育資源，目前仍有旺盛的需求和較強的生命力。可從長遠來看，隨著新形勢的發展，招生困難等挑戰可能會逐漸加大。無論地方政府還是民辦中小學都應看到這一趨勢，積極思考如何應對。

一是要將基礎教育階段的民辦教育定位于“拾遺補缺”，適應基礎教育多樣化需求。在新的形勢下，公辦學校應該追求公平和均衡化的發展，民辦學校則要重點滿足人們對教育多樣化的需求，更需要形成自己的特色和不可替代的定位。例如政府對留守兒童服務的缺失，導致鄉村低端定位、服務于留守兒童、規模相對較小的民辦學校雖然生存困難，但廣受歡迎。對于高端民辦教育而言，則要不斷吸納、擴大優質教育資源，滿足人們對更高質量基礎教育的要求。

二是要使得民辦中小學確實辦出特色。可靠的教學質量和鮮明的辦學特色，將成為民辦基礎教育發展的基石。目前大部分基礎教育階段的民辦學校，對學校的教學質量和辦學特色給予了一定關注，但實際效果難盡如人意。著眼于長遠發展，民辦中小學只有切實從家長的期望和學生的實際狀況出發，利用民辦學校特有的優勢和條件，在“質量”和“特色”上下工夫，才能更好地滿足社會對基礎教育階段的選擇需求，使民辦基礎教育在接受市場選擇、參與教育質量競爭的過程中立于不敗之地。例如一些民辦學校相對公辦學校不僅管理嚴格，而且辦學有特色，注重藝術、圖畫、英語等，教學質量較高，備受當地百姓歡迎。一些地區在適齡兒童的數量逐漸減少的情況下，選擇就讀民辦學校的兒童數量反而在增加。

三是要積極促進民辦教育發展方向的調整。隨著學齡人口的發展變化、公辦學校布局結構的調整以及政府對公辦教育投入的增加，義務教育與普通高中教育的競爭將日趨激烈，民辦中小學也應積極探索如何進行辦學方向與布局的調整，比如選擇向更有廣闊前景的職業教育發展等。

四是要規范政府辦學行為，確實提供民辦中小學發展公平的競爭環境。大力發展民辦教育仍然是我國基礎教育發展的重要舉措之一。但一些地方政府在新形勢下，忙于將改制的公辦學校偷梁換柱，將原本屬于免費提供的公共服務變成需要高價“購買”，極大地損害了公辦教育的公益性，有違教育公平的價值和準則。同時，仍然積極實行“名校辦民校”，破壞公平競爭的基礎教育學校發展秩序，妨礙了真正的民辦學校的發展，在一定程度上抵消了大力發展民辦教育的政策效率，不利于公辦學校和民辦學校的協調發展。如何為民辦學校創造公平競爭的市場環境和政策環境，是政府管理和制度選擇面臨的一個現實問題。在一些地區的“假民辦”學校，校長任免、教師身份待遇和學校管理等方面仍然沿用公辦學校的制度規定，這就使其同時享有“公辦”和“民辦”兩種優勢。這種保留公辦學校人事制度、管理制度的特殊政策必須改變，與民辦學校一視同仁，建立符合自身特點、又是責權利相統一的相關制度。也只有如此，辦學體制改革學校才能擁有立足的條件和基礎，民辦基礎教育才能真正擁有一個良好的發展環境。

（責 編 子 君）