科學發展觀對公共財政的本質要求

發展觀是國家和政府的一種執政理念和施政原則，科學發展觀要求政府在執政過程中堅持以人為本，實現經濟和社會、人與自然、現在和未來的全面協調可持續發展。，財政作為政府的分配活動，是配置資源、調節分配和實現宏觀調控的重要手段，其活動過程和結果直接體現政府的執政理念和執政成就。

一、“為公眾利益服務”應是公共財政“以人為本”的基本理念

以人為本是科學發展觀的本質和核心。對公共財政體制來說。以人為本就是要將為公共利益服務作為執政理念和施政的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求，促進人的全面發展。

財政既是一個經濟的范疇，也是一個政治的范疇。公共財政首先是一個市場化的過程，公共財政的形成既是市場經濟發展的需要，也是市場經濟確立的條件，其形成的標志便是由議會審批的財政預算制度的實行。以市場經濟為制度基礎的公共財政具有兩個特征：從財政(政府)與市場的關系來看，市場機制是實現資源配置的基礎性調節手段，一切經濟活動都以市場價格為中心，受“看不見的手”控制；從市場主體的相互關系看，無論國家(政府)還是個人、富人還是窮人、生產者還是消費者，都必須按照等價交換原則開展其經濟活動，任何人都不得擁有超越于這個原則之上的權力，，政府提供的公共服務的價值總量必須與公民交納的稅收總量相一致，否則就表明政府工作是缺乏效率的。現代市場經濟條件下，政府向納稅人提供有效和優質的公共產品和公共服務是公共財政的本質要求和根本出發點，也是“為公眾利益服務”的具體體現。

其次，公共財政是一個民主化的過程，是受社會公眾民主監督的規范化、法治化的活動，社會公眾有權依法通過法律程序對財政活動進行決策參與、約束和監督。按照公共財政的理念，政府作為社會管理者，其行為和動機是以公共利益最大化為己任，通過提供公共產品和公共服務滿足社會公眾的需要，為經濟社會有序運轉提供必要的物質基礎和制度保證。公共財政的一切權力來源于公眾、來源于人民。因此，公共財政是一種廣大公眾能夠進行民主參與和管理的財政運行模式，其政策和收支安排都應該是公眾意圖的真實體現，具有最普遍的代表性，必須體現“取之于民，用之于民”的理念，符合公開、公平、公正原則，在社會利益多元化和多樣化的今天，正確協調、處理好各方面的利益關系，防止不同群體之間的利益差異發展為社會沖突最根本的一點，就是必需將社會公眾的利益放在首位，滿足最廣大人民群眾的公共需要。公共財政盡管是政府的收支活動，但決定權卻屬于社會公眾，收入必須以人民代表大會批準的稅費法律為依據，支出必須按人民代表大會通過的預算嚴格執行。社會公眾是“主人”，政府只是“管家”，“管家”用錢需經“主人”批準，辦“主人”需要辦的事情。集眾人之財、辦眾人之事的財政，才是名副其實的公共財政。

以人為本的發展觀昭示著中國公共財政理念的正式轉型。改革開放以來，隨著市場取代計劃、政府與市場職能形成分工與互補，財政在國有資產的大量退出和稅收依存度的逐年上升中，逐漸將其職能從“全面干預”縮小和規范為“公共物品提供”。在中國社會主義市場經濟經歷了改革開放的最初陣痛期而走向成熟和完善之時，將財政的基本理念由“以物為本”轉型為“以人為本”是非常及時和必要的。

二、“全面協調可持續發展”要求公共財政能協調各方利益關系

公共財政在發揮資源配置、收入分配、穩定經濟、監督管理等職能的過程中，要按照科學發展現提出的“五個統籌”基本要求發揮公共財政的作用。

在統籌城鄉發展方面，多年來城鄉之間收入差距持續擴大。農民增收長期遲緩，農村公共物品供給嚴重不足，農民社會地位低下等問題突出。“三農”問題的關鍵和核心是農民基本權利保障問題。公共財政在統籌城鄉發展方面應發揮應有作用，對現有的財政各項支農政策進行整合，根據中央“多予、少取、放活”的方針，從財政的收支和配套政策方面予以調整，讓公共財政的陽光普照到廣大農民群眾身上。

在統籌區域發展方面，針對區域經濟發展不平衡的現狀，國家已經出臺了西部大開發、中部崛起以及振興東北老工業基地等基本政策，公共財政支持力度也逐漸從東部轉向西部和中部。但要在短期內讓中西部趕上東部發達地區也是不現實的。因此，在經濟總量和人均國民收入一時趕不上發達地區的情況下。發揮公共財政的作用，逐步實現民眾基本公共服務的均等化則是可能的。而縮小公共服務的地區差距，對于緩解區域發展矛盾具有積極作用和重要意義。協調區域發展的公共財政體制，首先要明確劃分中央和地方事權與財權，建立以憲法為統率，預算法、財政收支劃分法和財政轉移支付法為主體的分稅制財政體制，賦予地方必要和適度的稅收立法權，規范財政在中央和地方的分配方式：針對中西部地區社會經濟落后的現狀，加大中央對中西部地區的財政轉移支付力度，將人口數量、城市化水平、人均GDP、人口密度等納入因素法考量的范圍，以提高財政轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，加強對落后地區的財政支持力度。

在統籌經濟社會發展方面，針對就業形勢嚴峻問題，通過各種財政政策促進就業。我國社會保障方面存在的一個突出問題是存在巨大的資金缺口。作為短期政策，政府應該調整財政支出結構，提高社會保障的財政預算比重，建立穩定的財政撥款機制，加大對養老金缺口的補償力度；長遠來看，應該借鑒國際經驗，適時開征社會保障稅，探索一條適合中國國情的、覆蓋廣大農村地區的統一的社會保障制度。對于日益加大的社會貧富差距問題，稅收應該在高能負擔和累進性方面發揮更大的作用。

在統籌人與自然的發展方面，由于生態環境資源具有產權不明晰以及強烈的外部性等特征，因此存在資源配置的市場失靈，屬于適宜由政府提供的典型的公共物品。在市場經濟環境下，政府應該從行政管制轉為更為有效地利用財政稅收手段進行經濟調節，以引導和促進環境和資源的保護和合理開發利用。

在統籌國內發展和對外開放方面，當務之急是遵照WTO的要求，建立統一、公平、透明、高效的稅制體系。統一是公平稅負的前提，公平是稅制的核心，而透明則需提高我國各稅法的法律級次，將暫行多年的法規條例盡快上升為法律，同時增強規章性文件的公開性和規范性。高效應該是最具技術含量的稅制改革要求，無論是企業所得稅的合并還是稅收優惠措施的取舍，既要符合國際條約和雙邊稅收協定的要求，同時還須滿足我國經濟發展現階段對經濟的穩定發展、產業結構的優化以及企業國際競爭力的要求。

三、落實科學發展觀需要深化公共財政體制改革

落實科學發展觀需要進一步深化財政體制改革。首先，要合理界定各級政府的事權，進一步完善分稅制財政管理體制，為建立較為規范的中央地方財政均衡機制奠定基礎。實踐證明，1994年分稅制改革是成功的。這次改革不僅使中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化，形成了較為合理的縱向財政分配機制，明顯增強了中央政府的宏觀調控能力，而且初步搭建起了過渡期財政轉移支付制度，為建立較為規范的中央地方財力均衡機制奠定了基礎。但是，基于政府職能轉變的相對滯后，分稅制改革中所涉及的中央與地方政府間事權和支出范圍的劃分仍然不夠科學、規范，收入劃分亦不盡合理，轉移支付制度也還不夠規范和完善。尤其是此次改革建立在以基數法確立的包干體制基礎之上，存在著固有的先天缺陷。為此，需要按照財權與事權相匹配的原則，考慮總體經濟和社會的需要，進一步規范政府間的收入關系；建立科學、規范的財政轉移支付制度，通過財政資源配置實現橫向財政均衡與地區間公共服務均等化，緩解部分基層財政困難的狀況，促進區域之間和城鄉之間的協調發展：加快財政立法步伐，用法律形式規范中央和地方各級政府的職責和權限，劃定財政資金供給邊界，明確資金分配的原則、程序和計算方法，避免轉移支付實際操作過程中的主觀隨意性。

其次，抑制財政收入政績化的錯誤觀念，從推動經濟增長優先轉向促進經濟、社會與自然的全面、協調和可持續發展。我國財政支出近些年來已開始作了全面調整，注意了發展的全面性，經濟建設支出占全部預算支出的比重逐年下降。然而，離全面落實科學發展觀要求還有相當大的距離。完善的公共財政將有效抑制政府官員追求GDP的沖動，這不僅在于政府財力的使用受到很大的限制，還在于政府活動要受由社會公眾監督的財政預算進行安排和決定。公共財政也將抑制政府強烈的增收沖動，解除了政府隨意課征的權力，政府收入規模的大小不再由政府決定，也解除了套在各級地方政府及其官員頭上的增收“緊箍咒”。

再次，穩步推進稅制改革，健全財政增收機制，完善非稅收入的征收方式和管理機制。按照“稅政統一、結構優化、稅負合理、稅基穩固、政策透明、權限清晰、調控有力”的指導思想，遵循“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的治稅原則，進一步加快稅收立法，改革和完善稅制。完善消費稅，改進個人所得稅，合并開征物業稅；統一城鄉稅制，擴大農業稅免征范圍，加大減征力度；完善出口退稅機制改革等，由此建立更加公平、科學和法制化的稅收體系，為我國經濟持續、快速、協調、健康發展創造良好的稅收環境。

第四，優化財政支出結構，從效率優先、兼顧公平轉向“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。實現分配公平要通過構造起完整的財政支出分配機制來實現，即通過財政的各種再分配政策手段去推行。當政府財力由社會公眾決定之時，官員們若想投資政績工程和形象項目，因其財政支出的規范、監督和效益要求會變得不再那么簡單和隨意。與此同時，確保群眾生產生活最迫切需要的支出、與公眾切身利益最密切相關的事項，以及關系國家實現全面協調可持續發展的重大項目。成為公共財政的支出重點。