當前節能減排的壓力及對策

2007年，內蒙古自治區能耗12732萬噸標煤，比上年增長14％，增幅比GDP增幅低4個百分點，萬元GDP能耗2.305噸標煤，比上年下降4.5％，降幅高于上年2個百分點，下降幅度排在全國第6位。萬元工業增加值能耗4.879噸標煤，比上年下降9.22％，降幅排全國第3位。但由于未完成年初確定下降5.26％的目標任務，被國家考核確定為未完成節能任務的7個省區之一。分盟市看，阿拉善盟、赤峰市、興安盟、呼倫貝爾市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、通遼市、烏海市等8個盟市未完成2007年年度節能目標，通遼市、烏海市降幅最小，2007年單位GDP能耗分別為1.90和6.27噸標煤，比上年僅下降1.28％和2.75％，低于全區3.22和1.75個百分點。

2008上半年，我區全社會能耗6628萬噸標準煤，增長12.6％，增幅低于GDP增幅5.7個百分點，萬元GDP能耗同比下降4.5％～4.7％，好于上年同期，但與年度5％的節能降耗目標還有較大差距，若GDP要保持18％的增速，全社會總能耗約為14200萬噸標準煤，全年節能量約需要控制在750萬噸標準煤以上，僅完成節能量290萬噸，占全年節能量的38.7％，下半年需完成節能量460萬噸標準煤，占全年節能量的61.3％，完成今年的節能降耗目標形勢嚴峻。

一、主要壓力

(一)重型化的工業結構

我區資源相對富集，工業處于資源大規模開發和加工轉化的快速發展期，是國家重要的能源、重化工基地以及冶金、有色、建材等原料生產和輸出基地，工業重化工型特點突出。目前已形成了以煤炭、電力、鋼鐵、冶金、建材、化工等六大高耗能產業為主的重化工業體系。2007年，這六大高耗能產業工業增加值占全部工業增加值的77％，能源消費量已占到全區能源消費總量的65％以上。2008年上半年，全區重工業完成增加值1231.2億元，同比增長30.5％，六大主要高耗能行業產品生產也呈較快增長態勢，其中原煤同比增長24.2％、洗煤同比增長22.6％、發電量同比增長16.6％、精甲醇同比增長57.6％、水泥同比增長36.8％、平板玻璃同比增長29.5％。“十一五”后3年，我區重化工業將繼續保持高速增長，新上項目中，仍然是以高耗能行業投資為主，而耗能較低的高新技術產業投資則較少，預計“十一五”后3年重化工業投資年均增長25％，在投資累計效應和一批新的大項目的帶動下，我區以能源、化工、冶金為主體的重型化產業結構短期內不會有較大改變，這必然帶來能源需求量的上升，致使能源資源消耗強度、主要污染物排放仍將保持在一個較高水平，進一步加大了節能減排的難度。

(二)節能減排產業鏈不完備，補鏈項目少

節能減排形勢下，我區原材料、資源環境等成本將逐步提高，長期支撐我區經濟快速增長的低成本優勢正在被削弱，經濟必須進行轉型才能繼續實現快速成長，因此迫切需要完備節能減排產業鏈，但目前，我區以能源生產加工為主要模式的產業結構還沒有形成上下游協同發展的產業鏈，有的是沒有后續產業跟進，有的是中間鏈條出現斷裂，而且受到技術含量薄弱及成本較高的雙重制約，相關的補鏈工作嚴重滯后，致使能源產品被低價格出售甚至白白消耗，直接影響到節能減排產業鏈的推進。

(三)產業層次初級化

全區的原材料加工、能源和農畜產品加工等主導產業普遍集中在上游產業和初級加工業，產業層次低、產業鏈短，使得大量能源被浪費。近年，全區雖然對工業布局進行了調整，但只是提升了個別地區電力、煤炭等資源型產業層次，并沒有從根本上改變產業層次總體初級化的特征，對環境的掠奪式開發、資源利用效益低下情況在一些地區和行業普遍存在，直接導致我區能源加工轉換量大、效率偏低，能量損失嚴重。

(四)技術裝備落后，管理水平粗放

從技術水平看，我區節能減排科技支撐體系尚未建立，先進適用技術推廣應用不夠廣泛，除部分新建項目采用技術較為先進外，多數企業技術裝備水平不高，節能減排設施寥寥無幾，許多企業長期沿用的傳統工藝，導致能源高消耗、污染高排放。主要產品平均單位產品能耗均落后于國內先進水平，發電、鋼鐵、水泥等產品單位綜合能耗分別比國內先進水平高18.4％、14.7％、38.95％。主要耗能設備能效指標明顯低于全國平均水平。企業是節能降耗的主體，但長期以來資源能源產品價格相對較低，且對企業在節能降耗方面約束性較弱，使企業對節能降耗重視程度不夠，在財力不是很充裕的情況下，除了市場成本壓力外，企業是不會主動考慮節能新工藝、新技術、新產品的研發和推廣等諸多節能降耗問題的，一定程度上導致全區企業能耗水平處于較高的狀態。

從管理水平看，管理制度不完善，執法主體不明確，懲戒乏力；投入不足，技術開發和推廣應用不夠；缺乏有效的政策激勵，完善的落后產能退出機制、有利于節能減排的價格機制尚未形成；節能管理隊伍建設、統計和計量等基礎工作嚴重滯后等都在不同程度上加大了我區節能減排的壓力。另外，我區大部分企業缺乏掌握節能減排知識的技術、管理人員，加上相關的工作制度沒有健全，企業開展節能減排主要是在市場壓力和政府行政手段的作用下開展起來的，企業真正的積極性、主動性、創造性還沒有很好地發揮出來。

(五)現行政績考核機制影響節能減排工作進程

為加快節能減排目標的實現，我區出臺了一系列的經濟政策，如取消了高耗能行業優惠電價，出臺了差別電價，嚴格執行建設項目節能評估審查和環境影響評價制度等。這些政策的出臺，在一定程度上遏制了我區能源消耗，但同時對全區各地經濟發展速度、經濟總量及規模產生抑制作用，并由此帶來就業壓力增大、資金緊張、招商引資難度加大等一系列經濟、社會問題，使各級政府在決策時處于兩難境地，而且由于科學的干部政績考核機制尚未完全建立，許多地方對干部的考核主要仍側重于經濟增長、招商引資等內容，把GDP增長作為硬任務，把節能減排作為軟指標，在這種以GDP為綱的考核機制下，一方面，各地方政府于兩難境地中會更傾向于在GDP上多做文章，節能標準很難成為地方經濟發展的硬性約束條件。尤其欠發達地區為片面追求GDP和財政收入的增長，還在繼續新上高耗能和水平落后的項目，高載能產業迅速壯大，嚴重影響節能減排工作進程，并為后期治理加大了成本。另一方面，地方在招商引資上往往饑不擇食，很難關注引進項目的先進性、環保性，更難考慮在節能減排的新形勢下，如何讓加強地區產業鏈“鏈接性”這一關鍵問題，致使產業鏈上下脫節，左右斷檔，極大地浪費消耗了地區資源，加大全區節能減排壓力。

(六)扭曲的能源價格不利于高耗能產業的退出

當前相對較低的能源價格政策不利于節能減排工作的推進。在低價能源不能全面體現能源價值的情況下，能源常被地方政府當作同類產品競爭的最大賣點和成本優勢。以煤炭為例，多年來，煤炭價格并未包括資源損失、生態恢復、礦區社會負擔等內容，是不完全成本的體現，而常年的過低價格使能源產區的企業高能耗成本大大低于節能成本，企業缺少節能動力。所以只要能源如電力出現富余后，一些地方就會繼續鼓勵高耗能產業發展。如今內蒙古的高耗能企業用電量已占全區用電量四成以上，使內蒙古由電力富余省區轉為嚴重缺電省區，個別地區已形成了“富電—耗電產業一缺電—再發電”的惡性循環。

二、主要對策

(一)調整產業結構，化解“結構性”矛盾

我區重型化產業所占比重過大、高耗能產業規模龐大，是導致能源消耗居高不下的最主要因素。因此，調整優化結構、促進產業升級，化解“結構性”矛盾，是節能降耗、提高能源利用率的治本之策。“十一五”期間，我區要加快改變現有高耗能產業布局，建立低能耗的產業格局。一是淘汰、清理整頓工藝、技術和產品落后的“五小”企業，為解決能源結構性浪費的提供前提條件；二是通過調整工業結構，發展壯大輕工業，做大做強奶牛養殖業、乳品加工業等農副產品加工業，提升輕工業的比重，降低工業能耗；三是大力發展非資源型產業。在繼續鞏固提高能源、冶金、化工、農畜產品加工等資源型產業的同時，加快發展非資源型產業，培育新的產業增長點。抓住發達國家、發達地區加快產業轉移的時機，在國家許可、市場需求、條件具備的情況下，加快發展以運輸機械、工程機械、化工設備及配件、風力發電設施為主的裝備制造業，以稀土、電子信息、生物制藥、新能源、新材料為主的高新技術產業，以食品加工、毛紡皮革制造為主的勞動密集型加工業，構筑多元化支撐的產業體系，降低重工業能耗比重；四是在項目的選擇上堅持高標準、低消耗、無污染的建設標準，采用先進節能技術，大力推廣節能新工藝、新設備和新產品，形成多元化的支柱產業和具有新型能源和工業基地特色的節能型產業體系。

(二)強化補鏈，打造節能減排循環產業鏈

首先要使“補鏈引資”成為我區招商工作的新方向，招商中，即要看項目的先進性和環保性，又要看項目在整個地區產業中的“鏈接性”。嚴格禁止低附加值、高污染、高能耗和處于產業鏈條最低端的項目進入，著力發展裝備制造業、新能源、新材料產業集群，加大對該類項目的龍頭企業、配套企業和上下游企業的引進力度，通過引進這些具有“節點”優勢的項目，拓展產業鏈，彌補產業鏈空鏈，拉長地區經濟“產業鏈”和“物質循環鏈”，形成“鏈式發展”，推動產業集群發展，實現上下貫通的工業“鏈網”。順應招商工作新方向，更新傳統的以提供優惠政策為重心的招商理念，將其轉變為著重提供優惠服務這一更具長期收益的工作內容上來。

其次要突破循環關鍵鏈接技術和節能降耗技術，以解決構建節能減排產業鏈瓶頸，尤其在電廠煙氣脫硫、化工廠廢液處理、城市生活污水處理，高濃度有機廢水、廢氣治理等對節能減排產業鏈有重大影響的關鍵技術和共性技術上取得實質性的突破。

最后對補鏈要從利益上進行傾斜，建立有效的激勵約束機制。一是要將生態環境納入到經濟循環過程中參與定價和分配，改變外部不經濟這一長期困擾的問題。二是通過財政稅收手段，加大對補鏈工作卓有成效的地區及企業的獎勵力度，促使地區、企業去追求補鏈，主動打造節能減排循環產業鏈。

(三)加大產業延伸力度，不斷提高產業發展水平

針對內蒙古原材料工業和初加工工業所占比重大，產業層次較低的現狀，要從提高資源就地轉化能力和延伸產業鏈兩個方面同時強力推進，不斷提高資源綜合開發利用水平，著力在“吃干榨盡”上下功夫，產品結構逐步由生產初級產品和半成品向生產終端產品轉變。著力抓好鋼鐵、有色、煤化工、氯堿化工、硅產業、稀土等產業的延伸加工，規劃布局和實施一批深加工項目，提高就地加工轉化水平。在保證國家的能源需求外，不再發展能耗高、附加值低、未就地深加工的初級高耗能工業品，特別是電石、鐵合金、小蘭炭等初級產品項目，加快淘汰無下游配套產業高耗能、高污染項目。積極引導招商引資方向，把招商引資的重點放在能耗低、附加值高的精深加工產業上來，承接為優勢特色產業延伸配套加工項目、大型裝備制造項目、勞動和資金技術密集型項目、高新技術項目，加快發展非資源型產業，并嚴格按照國家產業政策要求切實提高準入水平。今后新上項目要嚴格進行能耗評估，凡單位能耗大于全區能耗平均水平的項目原則上不予核準或備案。同時，要加快第三產業的發展，重點推進生產服務業、現代服務業、低耗能服務業的發展，提高服務業層次。

(四)堅持科技、管理創新，提高節能減排效率

科技方面，一是用高新技術、先進適用技術改造傳統產業.和落后工藝，淘汰和關閉浪費資源、污染環境的落后設備，實現節能、降耗、增效。二是圍繞高效清潔燃燒、余熱余壓利用、高效機電節能、綠色照明、建筑節能、新能源應用、清潔生產節水、工業廢水處理資源化、煙氣控制治理、固廢物資源化等節能減排重點領域加快關鍵技術的開發、轉化與應用示范，尤其在煤炭、電力、鋼鐵和有色冶煉等重點行業推廣一批潛力大、應用面廣的重大節能減排技術。三是培育節能減排科技創新示范企業，在財政稅收上給予扶持，優先在這類企業落實技術開發費用抵扣等各類激勵政策措施，加快對其技術經驗模式的推廣。同時依托相關高校、研究院所，建立一批節能減排產學研合作聯盟，重點建設能量高效利用、工業節水、“三廢”資源化、新能源等企業重點實驗室和工程技術研究中心。四是構建節能減排科技工作長效機制。首先加強對節能減排科技工作的領導，成立節能減排科技工作領導小組，負責協調全區節能減排科技工作。其次建立節能減排科技進步工作責任制和問責制，將節能減排列為高新技術企業、高新技術產品、自主創新產品認定以及各類科技計劃評價的重要指標。調整科技獎勵重點，適當向節能降耗、污染物減排、環境保護等領域傾斜。最后，加大對節能減排科技工作的投入，設立節能減排科技專項。

管理方面，首先要抓好對重點用能單位、重點用能設備和重點產品單耗的管理，將它們列為重點監測對象。對重點耗能企業建立嚴格的節能環保目標責任制，以及節能減排指標體系、監測體系，并且將節能減排作為對這些企業負責人的政績考核的重要指標之一。其次，在節能減排的新形勢下，企業要建立起一套行之有效的節能減排投入、監督、考核、統計記錄、反饋的規章制度，并輔之以具體的實施方案，保障資金的投入，通過管理創新推動企業節能減排目標的實現，提高企業綜合經濟效益。

(五)完善節能減排激勵約束機制

一是完善政績考核體系，不以GDP為綱，把節能減排放到與地區經濟增長同等地位對待，將其作為各盟市發展的硬任務、硬指標進行考核，綜合節能減排完成情況，科學對待地區發展實效，全面考核地區整體發展情況。二是建立能源價格形成機制，在價格中體現資源、安全、環境和轉產等成本，在確保為經濟持續和快速發展提供相對平衡的能源供應的同時，充分發揮資源產品的價格調節功能，用價格等市場約束手段，形成“倒逼機制”促使企業主動節能降耗。三是落實國家鼓勵節能減排的財稅政策。對生產和使用國家《節能產品目錄》中的產品給予稅收優惠。嚴格實施高耗能、高污染、資源性產品出口的政策措施。各級政府要加大公共財政對節能降耗管理、節能技術改造和環境保護的投入。在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、重大示范工程、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設。進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度，逐步建立起政府引導、企業為主和社會參與的節能減排資金投入機制。四是嚴格環保區域、流域、行業限批管理。將高耗能、高污染行業新上項目與控制區域污染物排放總量、淘汰落后產能等相掛鉤，對超過污染物總量控制指標，達不到重點流域控制斷面水質標準及未完成淘汰落后產能目標，發生重特大環境污染事故、引發重特大群體性事件的區域、流域和行業實行環保限批，對其新建項目實施限制性措施。

(六)建立“碳交易”機構，為節能減排增添新動力

改善全球氣候的客觀需要以及《京都議定書》的相關規定，使國際范圍內的碳交易市場日趨活躍。我區應積極參與到碳交易市場體系中并趨利避害，從CDM(清潔發展機制)中獲取國外先進的節能減排技術，不斷改善我區的環境狀況。根據《京都議定書》提出的目標：至2012年，溫室氣體平均排放量必須比1990年的水平低5.2％，同時允許其成員國在不能按期實現減排目標時，可從擁有超額配額的國家購買一定數量的配額以完成減排目標。這將為我區提供一個廣闊的市場。依托內蒙古西部地區的資源及其作為我區碳減排項目的集中發生地，集中區域排放權，借鑒國際上的碳交易機制，在烏海市建立“節能減排項目交易服務中心”，試行排放配額制、發展排放配額交易市場，將減排任務轉換為交易籌碼。利用市場化手段，通過出賣碳排放權，建立二氧化碳排放權的交易機制，進入全球“碳交易”市場，形成節能減排的新模式，解決資金配套及與項目合作的問題，創造企業新的盈利模式。“節能減排項目交易服務中心”要在政府主導下，與國際專業機構及境外主流碳排放權交易所實現機構對接，遵循國際標準，以服務為基本手段，集中多方力量建立統一開放式技術和金融服務平臺，結合線上與線下交易服務，通過融資、租賃、銷售權、抵押貸款、抵押融資等多種方式銷售碳指標，為我區各類市場節能減排主體實現資源優化配置，并對目前碳市場交易價格形成有效影響，以利于提高區內業主的碳交易收益，減輕地區節能減排的壓力。