新時期完善河南農村公共服務體系的思考

建設社會主義新農村要求加強河南農村公共服務體系建設。而作為全國第一人口大省和最大農業省份的河南。其農村公共服務體系中存在著政府職能缺失等現象，這種狀況極大地制約河南農村地區的經濟發展和社會政治穩定。因此，完善河南農村公共服務體系是河南農村發展的迫切需要。

一、河南農村公共服務體系中存在的問題

(一)政府職能缺失

目前河南農村公共服務中存在政府職能缺失的現象，主要表現在三個方面：首先，缺乏服務意識。政府公共服務機構責權不明，職責不清，重管理輕服務，工作人員公仆意識淡薄。其次，法治觀念淡薄。建設社會主義和諧社會必須進一步加強法治政府的建設。但河南縣鄉政府中大部分工作人員是在農村環境中成長、工作和生活，僅僅將法治簡單停留在工具層面，習慣用行政手段處理問題，人治色彩濃厚，嚴重阻礙了河南農村政治文明進程。再次，缺乏廉價政府觀念。廉價政府是追求政府治理高效率的表現。取消農業稅后基層政府財力匱乏，政府的行政成本卻仍居高不下。政府辦事效率低下、層層審批，造成一些基層負債運行，政府無力提供公共服務。總之，公共服務觀念的缺失阻礙了政府履行自己的公共服務職能，進而造成了政府在農村公共服務方面缺失。

(二)農村公共服務總量不足、分配不均

建設社會主義新農村，必然要求政府提供較為完善的農村公共服務，但是河南農村公共服務總量不足，在教育、醫療、社會保障、環境衛生和眾多公共基礎設施方面都明顯落后于城市。例如，農村基礎衛生設施嚴重不足。農村道路雖然于2007年實現了“村村通”，但農村的路、水、電、氣、通信等基礎設施主要靠農民投資建設，政府只給予適當的補助，標準偏低。同時，醫療衛生服務嚴重滯后。河南農村飲水不安全人口仍有2000多萬；農村每千人擁有鄉鎮衛生院病床0.68張，不足全省平均水平的30％。因此，加強公共服務設施建設是河南農村發展的迫切需要。

河南農村公共服務不僅總量不足，而且存在分配不均的現象。首先，各農村地區和部門分配不均。政府作為公共服務分配的主體，掌管著公共服務分配的方方面面，從農村基礎設施到醫療衛生環境，從農村教育資源分配到交通水利問題，公共服務的投入分配權都掌握在政府相關黨政負責人的手中。政府手中有限的資源在無法滿足所有地區和部門需要的前提下，就不可能采取平均分配的辦.法，必然出現有的地區和部門被排除在政府對農村公共服務的照顧系列之外的情況。其次，服務項目分配不均，有的不顧農村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目；有的熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修舊有公共項目。其結果必然導致農民的需求和公共服務分配供給的不平衡，并且還增加了農民負擔。

二、制約河南農村公共服務發展的原因

(一)公共服務主體責任不明確

公共服務主體責任不明確是制約河南農村公共服務發展的主要瓶頸，主要表現在以下幾個方面：首先，各級政府責任不明確。河南農村公共服務除了中央撥付的資金外，其余全由省政府和下屬地方政府共同承擔。在實際操作中，出現責權不清晰，各級政府互相推諉，或者上級政府強制下級政府承擔本應屬于上級的責任，以此類推，勢必導致農村基層政府負擔大量不屬于自己的公共服務職能，導致農村公共服務總量不足，質量不高。其次，各級政府與村民自治組織之間責權不明確。各層級政府和村民自治組織之間公共產品服務責任不清，導致遇事互相推諉，最終由基層政府和村民自治組織承擔責任，必然加重基層的責任或者農民的負擔，或者導致農村公共服務不到位。

(二)政府投入機制不健全

首先，經費投入不足。目前農村公共服務機構普遍存在經費投入不足的問題。主要是經費的增長速度遠遠低于需要支出的速度，同時在有限的政府財政中，用于農村公共服務發展比例太低，“以錢養事”的措施都面臨很大困難，有時候還存在農村公共服務機構的經費被挪用的現象。其次，分配權掌握在少數黨政負責人手里，普通農民在資金投入和分配權問題上缺少參與權利，因此，負責人的個人意志往往左右公共服務投入的渠道和方向。投入過程信息不公開，大多數是在半公開或者完全秘密狀態下進行的，存在暗箱操作的現象。

(三)財政運行機制不完善

我國進行了分稅制改革以后，形成了“財權向上集中，而行政職能下移”的不合理的財政體制，導致“權、責、利”的分離和不對稱。農村基層政府尤其是鄉鎮政府所要承擔的公共服務的范圍要大大超越其水平。這種狀況的存在嚴重制約了基層政府職能的轉換和發揮：在事權不斷下放，財權不斷上移的情形下基層政府沒有自己真正意義上的財政。這種現象說明，財權過于集中在中央和省級政府，事權過于下放到基層，而基層政府沒有正常的融資渠道去完成大量的事務，從而造成了基層政府巨額財政負債。基層政府財政拮據動搖了農村基層政府的財政和行政基礎，導致其社會管理、公共服務缺少一定的財政支撐，嚴重影響政府職能轉變。

(四)管理法制不健全

目前，在河南下屬各級政府提供農村公共服務的同時，缺乏完善的監督體制，同時也沒有建立完善的績效考核體制，以至于出現在提供公共服務的過程中，地方政府官員侵害老百姓的利益，而老百姓無處申訴。與此同時，加強農村公共服務方面的法律法規更加稀缺，因此，農民對公共產品的需求無法與作為公共服務主導的政府進行有效溝通，出現公共服務的項目和范圍過多地體現為長官的意志而不是農民的意愿，造成農村公共服務資源的浪費，影響了使用效率。

三、創新河南農村公共服務體系的對策

(一)重構政府的公共服務理念

重構政府公共服務理念，要求政府轉變觀念，實現由傳統的管理者向新型的服務者的轉變。具體說來，在服務市場方面，政府在提供公共服務過程中引入市場競爭機制，有條件的、合理的開放部分公共領域，政府與社會有效合作，提高服務效率和效能；在公民權利方面，政府的一切活動都是圍繞實現和維護公民權利進行的，并執行相關的行政法規來維護公民自由和其他基本權利的持久實現。轉變政府理念，重構服務理念的同時，強化政府服務職能也必不可少。為此，必須將公共服務作為政府的首要和核心職能，切實強化政府在公共產品供給中的主體責任。

(二)加大農村公共服務投入

河南農村公共服務投入中存在資金不足等嚴重問題，必須從加大資金投入和增加投入主體等方面采取措施，切實加大農村公共服務投入，建設社會主義新農村。首先，投入資金擴大化。政府要擴大對農村公共服務的財政投入力度，加大服務的總投入量，解決基層政府的財政困難，增強其財政實力，提升其公共服務水平。其次，投入主體多元化。政府是農村公共服務供給的主體，但是由于河南省目前政府財政有限，單純依靠政府投入無法滿足農村經濟和各項事業發展不斷增長對財政投入的需要。因此，應該拓寬渠道，實現公共服務主體的多元化。轉變農村公共服務供給應從政府直接供給的單一方式，積極倡導民間資本和其它非官方參與到農村公共服務提供給中來，使得政府機構、專業化的社會公共機構或非營利組織機構，甚至私人部門的企業共同承擔公共服務的供給任務，形成以政府為主體，各種專業和社會組織以及農戶積極參與的多渠道多元化的農村公共服務投入主體的格局。

(三)加強農村公共財政管理機制和法律法規建設

必須按照十七大報告提出的“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”的要求，建立和健全農村公共財政管理機制，“讓公共財政的陽光照耀到農村”。首先，合理劃分各級政府在農村公共服務中的職責，將屬于政府的公共服務職責納入各級財政支出范圍，尤其加強財政資金向縣鄉政府傾斜的力度，提高基層財力支付能力，擴大縣鄉政府的財政自主權，為農村公共服務提供強有力的資金支持。同時，建立“以錢養事”的服務機制，精簡政府辦事人員，從而提高資金使用效率，盡量使有限的財力資源投入到更多的農村公共服務方面，不斷擴大公共財政覆蓋范圍，努力提高農村公共服務的水平。

完善的農村公共服務必須要有健全的法制作為堅強的后盾。為此，河南省政府要認真貫徹落實國家關于保護農民權益的相關法律措施，并根據河南農村的實際情況，制定相關的地方法規，推進新農村建設的制度化和法制化進程。同時，政府應該出臺相關的政策措施，從長遠的、戰略的角度來考慮農村公共服務問題，進一步弱化甚至取消城鄉二元戶籍制度，出臺一系列保護農民權益的制度措施，加強農民土地權益保護、農民工權益保護等地方的法律法規建設。并進一步加強對農村和農民的法規宣傳以及法律援助制度，進一步加大農村各地區縣、鄉法律仲裁機構的覆蓋力度，切實為農民提供較為完善的法律服務，從而更好地推進社會主義新農村建設。

(四)優化農村公共服務決策機制

目前，河南農村公共服務實行的是自上而下的行政決策機制，政府在提供公共服務中和農民對公共服務的需求之間存在著嚴重的信息不對稱現象。作為服務對象和接受者的農民，缺乏必要的參與和表達意愿的程序機制，所以造成了公共產品和財力的大量浪費，尤其是有的地方政府無暇顧及農民對服務的需求和感受，濫用行政權力，大搞形象工程、路邊工程和政績工程等各種形式主義項目。因此，有必要改變自上而下的行政決策機制，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制，形成政府為主導和農民為主體相結合的民主決策機制，并按照受益原則合理明確各自提供農村公共服務的職責，從而優化農村公共服務決策機制。