國有林區公共服務供給中政府和權力購買者串謀行為分析

國有林區公共服務產品可以由政府供給、市場供給和自愿供給獲得，毫無疑問，市場供給和自愿供給是市場經濟的資源配置方式。但是，在這種資源配置方式下，政府就少了一項權力尋租的可能，因此，政府就追求把公共服務供給權集中在其手里以獲得公共服務供給權所帶來的超額利益。這種供給就會產生尋租者中的權力購買者，而政府供給的代理人就是權力購買者。在國有林區公共服務供給不斷增加的背景下，一些尋租的權力購買者(代理人)在政府協調下提高產品，以次充好，損害國有林區居民利益，它方便了權力購買者對利潤的追求，也方便了政府的尋租利益訴求，唯獨沒有方便國有林區居民的權益。其中，一個重要問題就是政府本來應該具有服務、協調、監管等職能。而現實是政府與權力購買者通過相互串通或濫用市場支配地位抬高公共服務產品、以次充好和排擠其它供給者，既擾亂正常的國有林區公共服務供給秩序，損害其他供給者、國有林區居民合法權益，降低公共服務供給效率，也使政府丟棄了其真正的服務職能，成為權力購買者的利益攸關方，助長了權力購買者的敗德行為。由于信息不對稱和道德風險的存在，政府和權力購買者往往會利用其有利的相對控制地位和串謀謀取私利，侵害國有林區居民利益，從而出現各種串謀行為。這種串謀實際上是政府和權力購買者之間利益沖突和合作的表現，是他們之間“博弈”的結果。

一、政府和權力購買者串謀行為的相關利益主體及其各自的利益分析

國有林區公共服務供給的利益主體是多方面的，不同利益主體存在利益沖突。每一類利益相關者對政府都有多種利益要求，不同利益相關者的利益要求是不一樣的，而且每一種利益相關者的利益要求也不是單一的，而是具有豐富的內容(陳宏輝，2004)。在國有林區公共服務供給串謀中，相關的利益主體主要是政府及其授權的機構、權力購買者與國有林區居民。政府、權力購買者與國有林區居民對國有林區公共服務供給有著不同的利益訴求。作為“經濟人”，首先，政府往往會利用其享有的公權力優勢、所有權優勢或者管理權優勢，追求“自身利益最大化”。在制度監督缺位狀況下，政府人員也會與政府權力購買者串謀分享“尋租”所得。同時，政府作為國有林區居民，又發揮著“公共利益”的維護者作用，履行社會管理職能，目標在于規范公共服務供給的行為，維護供給的經濟秩序，使供給活動符合公開、公平和公正性原則，促進供給資源配置功能的充分發揮。其次，權力購買者則要從政府獲得“投資利益”或者“尋租利益”。最后，在以政府意志為中心的國有林區單中心治理結構下，公共服務決策的機制本來就是自上而下的，國有林區居民沒有自由選擇公共服務的權利。使有著多樣化和個性化的公共服務需求，在政府和其權力購買者串謀之后提供公共服務的時候，這種公共服務決策的機制決定了國有林區居民本身就可能存在著被動合作或者主動不合作的利益訴求，也存在著天然公共服務利益受損的可能。由此可見，政府、權力購買者與國有林區居民之間存在利益沖突和合作。目前，這些串謀行為突出表現在國有林區部分公共服務事業市場化過程中的承包經營、租賃經營和股權經營的資產配置問題，新型國有林區合作醫療制度的醫療資源供給、國有林權改革以及國有林區重大公共基礎設施招投標等方面。從我國國有林區公共服務供給串謀行為的種種表現也可以看出，這些串謀行為主要是政府及其權力購買者違反國家制定的有關法規制度，侵害國有林區居民利益，而串謀行為涉及的利益主體主要有政府、權力購買者與國有林區居民。本文假設法律法規和制度設計對政府及其權力購買者的監督實際上是缺位的，并沒有嚴格理性監督的制度工具，從而使政府與其權力購買者串謀成為可能。因此，這里選擇并發生串謀行為的利益主體主要是政府與權力購買者、政府與國有林區居民、權力購買者與國有林區居民之間利益沖突和合作的表現。

二、政府和權力購買者之間串謀行為的分析

(一)政府和權力購買者之間串謀行為的博弈特征分析

政府和權力購買者串謀行為實質上是不同利益主體之間博弈的結果。從博弈論的角度來看，串謀政府與權力購買者、國有林區居民之間的博弈具有不完全信息博弈、非合作博弈的特征。首先，利益主體之間是不完全信息博弈。其次，由于政府和權力購買者契約的不完備性，利益主體之間是非合作博弈。再次，串謀政府和權力購買者之間是合作博弈。

(二)政府與權力購買者之間的串謀利益分析

在我國目前國有林區公共服務供給體制建立和完善過程中，由于相關法律制度的不完善，使得政府與權力購買者在國有林區公共服務供給地位和對國有林區公共服務提供的實際控制權上都有很大的合作選擇空間和可能。權力購買者利用自身的靈活地位，串通政府勾結操縱，尋求權力購買者利益和自身業績，甚至尋租，成為政府的“利益代言人”，頻頻違規侵害國有林區居民利益。這種利益合作主要表現在：一是權力購買者宣傳造勢，成為串謀政府的利益代言人，作為利益集團代表對政府以及國有林區居民施壓；二是政府為權力購買者在公共服務供給中擔保抵押而承擔不正常的風險；三是通過關聯交易和協同方式，將政府的公共服務供給實施和調整為統一步驟，統一規劃、統一策略，以維護整個公共服務供給體系正常發展為理由發展串謀行為，以看似正當理性的行為行其壟斷和串謀之實；四是通過政府和權力購買者以協議、決議、會議紀要、協調、口頭約定等方式合謀建立長期有效的合作關系；五是權力購買者作為政府的公共服務供給代理人，職能和身份在目前國有林區公共服務供給體制轉軌和完善過程中復雜和混沌，作為政府利益代理人，經常潛意識帶有“半官方”色彩，偏好上由于認為政府是權力購買者的存在基礎，權力購買者就更愿意選擇按照林業行政部門的行政思維，理所當然把維護政府利益放在首位，為謀求雙方利益最大化，不惜犧牲國有林區居民利益，權力購買者充當了公共服務供給競爭中不正當競爭的工具。另外，政府為權力購買者開立信息不完整或者不對稱的資質、證明、評選的榮譽獎項，提供信息不完整或者不對稱的政府發展報告和發文誤導國有林區居民，國有林區居民在不知情的情況下被侵害利益。

(三)政府與權力購買者之間的串謀博弈分析

在政府與權力購買者的串謀博弈中，政府與權力購買者可以選擇的策略有所不同。政府在串謀與否上可以選擇“不串謀”、“串謀”兩種策略，而權力購買者所作的選擇是“不合作”、“合作”兩種策略。那么在公共服務供給中政府與權力購買者之間的博弈模型構建如表1。為了便于分析和建立博弈模型，對有關參數做出以下假設：政府串謀操作所獲得的額外收益為R(R>0)，而政府如果不串謀，則不會得到這些收益，也就是會產生機會成本一R；權力購買者由于政府串謀操作所導致的損失為S(s>0)。在這里，僅分析由于政府不串謀行為而給權力購買者帶來的損失，不考慮其他損失。根據以上假設，建立政府及其權力購買者之間的博弈矩陣(見表1)。

從表1中可以看出，在政府與權力購買者之間的博弈矩陣中，處于不串謀一合作、不串謀一不合作的象限中，政府受損，權力購買者沒有任何收益；而在串謀一不合作的象限中，政府受益，權力購買者由于不合作不僅沒有任何收益，還包括損失s。因此，作為理性人的考慮，該博弈存在納什均衡，也就是在串謀一合作的象限中，政府受益，權力購買者也會受益一S。這說明，在缺乏有效制度安排的情況下，政府和權力購買者趨向于選擇“合作”和“串謀”侵害國有林區居民利益，國有林區居民只有被迫接受由于政府與權力購買者之間串謀而帶來的損失。這正是我國目前政府與權力購買者之間對于國有林區居民不平等地位的表現。

三、政府、權力購買者與國有林區居民之間的博弈分析

(一)國有林區居民與政府、權力購買者的利益沖突-

一方面，政府作為國有林區居民或者授權的監管代理人一直在規范權力購買者，但是，如何有效規范權力購買者的服務功能，形成有效和良性的國有林區公共服務市場交易機制尚待探索。當國有林區公共服務供給的具體法律制度依據和供給機制還不健全的時候，在利益和人脈的關聯下，權力購買者自身就會暴露出串謀的原動力。另一方面，政府及其權力購買者占有大量經營的內部信息，如果沒有強制性信息公開的要求，許多真實信息是其所不愿披露的。再加上長期國有林區以政府主導、自上而下的公共服務管理決策體系，以及由于國有林區居民自身的閉塞生活特點，使國有林區居民的話語權十分弱化，這種信息不對稱現象的客觀存在為政府和權力購買者串謀操作創造了機會。而國有林區居民的目標在于規范公共服務供給活動的行為，使國有林區公共服務供給活動符合公開、公平和公正性原則，獲得最大滿意度的公共服務產品，使公共利益不能夠受損。因此，政府及其權力購買者必然存在與國有林區居民之間的利益沖突。

(二)國有林區居民與政府、權力購買者之間的博弈分析

在國有林區居民與政府、權力購買者之間的博弈中，政府和權力購買者在串謀與否上可以選擇“不串謀”、“串謀”兩種策略，而國有林區居民所作的選擇是：“合作”和“不合作”兩種策略。同時假設引入國有林區居民發現串謀機制參數，形成發現串謀和未發現串謀兩種情形，為了便于分析和建立博弈模型，對有關參數做出以下假設：(1)政府串謀所獲得的額外收益為R(R>0)，如果政府不串謀，則不會得到這些收益，也就是會產生機會成本-R。(2)政府串謀遭到國有林區居民不合作所導致的損失為-F(F>0)，此時國有林區居民收益為F。(3)國有林區居民進行合作付出的成本為-C(C>0)。如果國有林區居民不進行合作，則節約成本c。(4)一是有人舉報或者案發牽連，政府串謀行為被曝光，國有林區居民發現串謀，對其進行不合作，造成的政府接受處罰D(D>0)和損失為-F(F>0)。國有林區居民發生發現成本-C(C>0)；二是國有林區居民未發現串謀行為，依然選擇不合作，則政府串謀所獲得的額外收益為R(R>0)，國有林區居民發生損失-R(R>0)，這主要是由于串謀而導致的福利損失。(5)一是沒有人舉報，國有林區居民可能沒有發現政府的串謀行為，選擇進行合作，則政府得到串謀帶來的額外收益R(R>o)，國有林區居民發生損失-R(R>o)。二是有人舉報，國有林區居民發現政府的串謀行為，選擇進行合作，則造成的政府接受處罰-D(D>0)和損失為-F(F>0)，國有林區居民發生損失-R(R>0)和發現成本-c(c>0)。(6)假設政府串謀的概率為P(0≤P≤1)，不串謀的概率為1-P；國有林區居民進行合作的概率為Q(0≤Q≤1)，不進行合作的概率為1-0；國有林區居民發現串謀的概率為M(0≤M≤1)，沒有發現串謀的概率為1-M。根據以上假設，建立國有林區居民與政府和權力購買者之間的博弈矩陣(見表2)。

從表2中可以看出，該博弈不存在納什均衡。一方面，政府和權力購買者串謀的概率主要取決于：C、D、M、F。加大對串謀的懲罰D，則串謀的概率P將會降低，因此，懲罰對串謀政府和權力購買者來說是一種有效的威脅；如果串謀被國有林區居民發現的概率M增大，則串謀的概率P會降低，這說明除了國有林區居民和其他利益主體在公共服務供給中信息對稱的重要性。因此，加大國有林區居民發現成本C，會有效監督政府和權力購買者提供公共服務產品，從而使串謀的概率P降低；國有林區居民發現串謀的概率M增大時，也就是會使串謀的概率P降低，合作的概率Q降低；國有林區居民監督成本c增大時，會使串謀的概率P下降。另一方面，國有林區居民合作與不合作的概率主要取決于：R、M、F、D。政府和權力購買者串謀得到的收益R越大，國有林區居民進行不合作的概率Q越大，因為此時串謀的動機和機會都很大，國有林區居民由于串謀帶來的損失也越大，相應的發現串謀的責任也更重大；政府和權力購買者串謀被發現的概率M越大，則實施合作的概率Q越低；而串謀操作遭到查處的D和不合作所導致的損失F越大，實施合作的概率Q越低。

總之，在國有林區公共服務產品供給中，政府、權力購買者以及國有林區居民之間基于不完全利益合作和非合作關系的行為博弈分析研究表明，政府、權力購買者之間的合作博弈表現出了對串謀的依賴性。政府、權力購買者之間通過基于具體利益創造環節的合作競爭，可以達到穩定的納什均衡狀態，政府和權力購買者對國有林區居民之間的非合作博弈表現出了對發現串謀的對抗性。最大化的串謀程度需要國有林區居民在制度安排、串謀成本與發現串謀力度等方面相互匹配，共同治理。