內蒙古以工代賑扶貧工作回顧與展望

一、內蒙古扶貧工作回顧

回顧內蒙古自治區的扶貧工作，在國家扶貧政策的支撐下，經歷了四個階段，得到了三項扶貧資金支持和六大投向建設。

四個階段：第一階段是改革開放初期，也就是體制改革推動扶貧工作階段(1978－1983年)。這一時期主要是依靠農村改革開放政策，特別是家庭聯產承包責任制的實施，推動了農村經濟的長足發展。第二階段是國家有組織的大規模扶貧開發階段(1984－1993年)。這一時期主要是依靠扶貧政策起主導作用來推動扶貧開發工作。第三階段是扶貧攻堅階段(1994－2000年)。這一階段是國家加大扶貧政策攻堅力度，全力推動扶貧開發工作時期。第四階段是全面消除貧困建設小康社會階段(2000年至今)。這一時期是各項惠農政策聚焦階段，主要有扶貧政策、農村稅費減免政策、低保政策、義務教育兩免一補政策、種糧補貼政策等。

三項扶貧資金：一是財政扶貧資金，二是以工代賑資金，三是農行信貸扶貧資金。

六大投向：三項扶貧資金各有側重地從六個方面支持貧困地區經濟和社會發展。財政扶貧資金重點用于支持種養業、科技扶貧及社會事業；以工代賑資金主要用于基礎設施建設和易地扶貧搬遷。經歷了從1984年以來開展以糧代賑、以工業品代賑，到1996年開始以資金投入開展基礎設施建設，到2001年又創造性地開展了易地扶貧搬遷的因時制宜階段；農行信貸扶貧資金主要支持經濟效益明顯的“短平快”項目。

二、內蒙古以工代賑工作成效

(一)貧困人口數量大幅度下降.收入明顯提高.生活顯著改善

我區貧困人口從2000年的381.2萬人減少到2007年的78萬人，每年凈減少43.3萬人，其中每年凈減少極端貧困人口23.3萬人，每年凈減少低收入人口20萬人。31個國貧旗縣農牧民人均純收入從2000年的1691元增加到2006年的2008元，29個區貧旗縣從2000年的1983元增加到2006年的3428元。隨著收入的增加，農牧民衣食住行都有了明顯的變化。

(二)建設和改善農牧業基礎設施.扭轉了貧困地區農牧業“靠天吃飯和養畜”的被動局面

在農區，針對許多貧困地區降水相對偏少且時空分布不均、十年九旱的情況，重點建設小型農田水利設施，人均水澆地達到了2畝左右；在牧區，考慮我區草原畜牧業以放養為主，由于受氣候、超載過牧、人為等因素的影響，草原“三化”現象嚴重，天然草原產草量下降，冬春季牧草短缺問題突出，重點建設灌溉飼草料基地以及越冬暖棚、青貯窖，增加了抗御黑白災等自然災害的能力。

(三)解決和緩解制約貧困地區經濟發展的基礎“瓶頸”，鄉鄉實現“五通”

“十五”以來，在各方面的關注下，鄉鄉實現了“五通”，有條件的行政村也實現了“五通”，特別是近年來我區集中1/3左右的以工代賑資金，重點建設貧困地區鄉蘇木連接路、出口路和鄉村斷頭路，尤其是針對牧區距離跨度大、人口密度小、晴通雨阻、春季道路返漿進出難等特點，集中資金，在資源和產品集散地著重建設寬3米左右的小油路，提高了路面標準和使用壽命，有效地促進了商貿流通，帶動了地方經濟發展，增加了群眾收入，加快了脫貧致富進程。

(四)實施易地搬遷，幫助搬遷貧困人口實現安居樂業

開展扶貧工作以來，按照先易后難的思路，一些條件較好的地區通過多年扶持，已經實現脫貧。針對一些生存在環境惡劣的山沙區、荒漠區以及水土資源流失區的貧困人口，依靠就地扶貧不僅投入巨大，而且難以從根本上擺脫貧困的實際情況，國家于2001年啟動了易地扶貧搬遷試點工程，開創了扶貧工作的新思路，豐富了扶貧工作的內容及內涵。我區被國家列入首批試點省區，在國家的支持下，我區試點工程進展順利。2001－2008年國家累計安排我區易地扶貧搬遷試點資金14.15億元，搬遷貧困人口約28萬人。通過實施搬遷項目，一是遷入區生產條件得到較好改善，人均水澆地已達到2畝左右，改變了原遷出區“靠天吃飯”的被動局面；二是搬遷戶生活條件得到顯著改善，遷入區大多選擇在已經解決“五通”地區或者通過實施項目解決了“五通”，改善了原遷出區吃水難、行路難、就醫難、通電難和上學難等問題；三是遷入區主導產業初步形成，各地圍繞遷入區資源優勢；依托農畜產品加工龍頭企業、城鎮等發展特色種養業、“菜籃子”項目，有條件的地區積極發展二、三產業，絕大多數搬遷戶已經基本解決了脫貧問題。

(五)實施以工代賑勞務報酬政策.實現了建設項目與群眾增收的雙盈目標

國家實施以工代賑政策20多年來，一直堅持在選擇和安排項目時注重群眾參與，除技術復雜的工程外，極力要求吸納項目區貧困群眾參與項目建設，增加收入。我區近年來實施的以工代賑項目，落實勞務報酬比例，農田水利類項目投資達到5％左右，畜牧業建設項目達到15％左右，示范類項目達到25％左右，鄉村道路項目達到10％左右。堅持實施勞務報酬政策，既改善了貧困地區基礎設施，又直接增加了貧困群眾的工資性收入，一舉兩得，深受廣大群眾的歡迎。

三、扶貧開發工作形勢

(一)扶貧工作面臨的困難和挑戰

1、老、少、邊、窮問題凸現。我區是國家成立最早的少數民族自治區，在全區現有的60個國定和省定貧困旗縣中，老區、邊境旗縣有22個，占1/3多。在31個國家扶貧工作重點縣中，有邊境老區旗縣15個，約占1/2；在29個省定貧困旗縣中，有邊境老區旗縣7個，約占1/4。我區老、少、邊、窮地區地域面積大，人口分布散，基礎設施薄弱。目前全區不通路的行政村約占總數的5％左右，不通電的農牧戶還有7萬戶左右，上述“三不通”的地區主要集中在老、少、邊、窮地區，同時全區剩余的絕大多數貧困人口也主要分布在這些地區，老、少、邊、窮問題更加凸現。

2、牧區貧困特點顯明。我區草原面積居全國五大牧區之首，牧區和半牧區面積97.78萬平方公里，占全區國土面積的82.6％。目前牧區貧困問題比較突出。一是牧區面臨著生態環境惡化、草畜矛盾突出問題。牧區由于受自然條件制約，生產方式單一，以放養的草原畜牧業生產方式為主，隨著牧區人口和牲畜頭數增加，畜均草原面積下降了近11倍，草畜矛盾非常突出。由于超載過牧，草原退化嚴重，退化比例高達56％左右，致使牧區生存環境不斷惡化；二是牧民生活和生存更困難。牧區居住和食品類支出為農區的1.4倍左右，衣著類為農區的2.5倍左右，醫療費為農區的2.4倍左右，教育費為農區的2.1倍左右，交通費用為農區的6倍左右。同時牧區貧富懸殊問題也在加劇，現在30％左右的牧戶擁有70％左右牲畜，70％的牧戶僅擁有30％的牲畜，其中20％左右的牧戶為無畜戶，牧業大戶掩蓋了牧區的貧困問題。

3、貧困地區經濟發展與社會發展不協調，“瘸腿”現象嚴重。“十五”期間我區31個國家扶貧開發工作重點縣農牧民人均純收入年均增長10.8％，高于全區平均水平近3百分點，然而民生問題非常突出，貧困人口就醫難、看病貴的問題比較嚴重，貧困人口中得病不能及時就醫的約占1/3，其中因經濟困難不能就醫的高達70％；教育方面，由于教育資源不足，住宿難和上學費用增加的問題進一步顯現，尤其是貧困地區教育主要集中在高考的“獨木橋”上，少數考上大學的貧困家庭的孩子由于高昂的學校門檻難以入學，而絕大多數落榜的孩子，家庭既付出了教育投資，孩子又沒有學到真正的實用技能，面臨種地不會、進城無能的雙重困境。

4、貧富差距拉大，不和諧因素增加。與全國比較：從收入水平比較：我區2000年農牧民人均純收入2038元，比全國平均水平低215元，城鎮居民人均可支配收入5129元，比全國平均水平低1151元，城鄉居民收入比為2.51：1，2006年全區農牧民人均純收入3342元，比全國平均水平低245元，城鎮居民可支配收入10358元，比全國平均水平低1401元，城鄉居民收入比為3.1：1。城鄉居民的收入差距進一步擴大。

從收入來源比較：我區農牧民人均純收入中來自家庭經營收入占72％左右，工資性收入占18％左右，轉移及財產性收入10％左右，而全國農牧民人均純收入中來自家庭經營性收入占56％，工資性收入占36％，轉移及財產性收入占8％。由此可見，我區農牧民增收渠道狹窄。

再從生產生活支出比較：我區是高寒地區，用于取暖、住房、衣著等生活方面支出要比內地高出2倍左右，生產方面同樣開發1畝水澆地，南方的產出相當于北方的2－3倍，而且北方地區十年九旱，受干旱威脅嚴重，農牧業生產成本較高。況且我區又是少數民族地區，下達文件或開會，辦教育或辦廣播電視都需要兩種文字和語言，這樣就需要雙倍的人財物力的投入，同時我區也是邊疆地區，邊境線長，邊境旗市又承擔著守邊任務，相關支出是內地沒有的。

從自治區內部比較：2000年我區31個國家扶貧開發工作重點縣中農牧民人均純收入最高的托克托縣為2664元，最低的為敖漢旗788元，相差1876元；2006年收入最高的仍然是托克托縣，人均5513元，收入最低的扎賚特旗人均1969元，相差3544元；2000年我區29個區定貧困旗縣中農牧民人均純收入最高的蘇尼特左旗為3419元，最低的阿魯科爾沁旗為1055元，相差2364元；2006年收入最高的是海南區，人均5940元，收入最低的正鑲白旗人均2184元，相差3756元，貧困旗縣間農牧民收入差距懸殊。

5、因災因病因學致貧返貧現象嚴重。通過扶持，一些條件較好的地區，已經初步解決了溫飽，但這些地區的基礎設施是低標準的，抵御自然災害的能力較差，已解決溫飽的人口仍然是低水平的，只是解決了“吃飯問題”，他們的收入90％來自于第一產業，而且主要是食物量收入，幾乎沒有其它特別是二、三產業的收入，一遇災害，農牧業受災，這些貧困人口就重新返貧。此外，教育、醫療是貧困家庭中主要支出，因病因學致貧返貧的現象時有發生。

6、貧困人口素質低下，扶貧工作不會一蹴而就。我區貧困人口素質低下，文盲和半文盲占貧困人口比例高達90％左右，除了務農幾乎沒有別的生存技能，尤其是一些民族地區，受語言的限制，外出打工也會被用人單位拒之門外，只能固守在土地和草牧場上維持生計，就業和增收渠道狹窄，扶貧解困需要從長計議。

(二)扶貧工作機遇和途徑

1、宏觀形勢利于扶貧工作。2007年我國GDP已接近25萬億元人民幣，人均GDP已超過2500美元，農業與非農產業的產值結構大約為12：88，農業與非農產業的就業結構大約為1：1_3左右，城鎮化水平為50％左右，表明我國已進入工業化中期階段，國民經濟的主導產業已由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力主要來自非農產業，2007年全國財政收人已達5萬億元，農業稅收只占國家財政收入的1％左右，我國已經具備了工業反哺農業、城市支持農村的實力。因此扶貧工作應該向鞏固扶貧成果，建立社會保障的更高階段推進。

2、各項支農政策為扶貧工作注入了活力。隨著推進社會主義新農村建設以及西部大開發政策的積極實施，國家減免稅費、種糧補貼、生態建設、農村社會保障等各項惠農政策繼續實施，各項扶貧資金隨著財政收入的增長而逐年增加，為推進貧困地區扶貧工作提供了資金保障。特別是隨著貫徹落實科學發展觀，國家和省區正在逐步研究和制定主體功能區劃政策，相應會出臺一系列扶持政策，也為扶貧工作提供了機遇。

3、農牧業產業化龍頭企業的強勁帶動，為今后開展產業移民奠定了基礎。據統計，2007年我區銷售收入100萬元以上的農畜產品加工企業近2033家，超億元的有229家，特別是伊利、蒙牛兩家奶食品加工企業銷售收入分別達到193億元和213億元，產業化覆蓋農牧戶比例高達51％，農牧民人均從產業化渠道取得的收入達到2164元，占農牧民人均純收入的55％。這些龍頭企業為發展農牧業產業化和實現產業移民提供了生存和發展的空間。

4、城鎮吸納剩余勞動力空間廣闊。“三農”問題的核心就是剩余勞動力的轉移，目前我區農畜產品加工業相對滯后，農畜產品加工業產值是農業產值的2倍左右，而發達國家和我國發達地區農畜產品加工業產值是農業產值的3倍左右，只要找準突破點，發展空間和潛力是巨大的。以農畜產品市場為例，原始農產品上市既不衛生，又有損耗，據我們測算，如果內蒙古城鎮上市蔬菜瓜果，都要經過初級加工，在消費者最終支出不增加的情況下，就可為21萬人創造就業機會。這樣不僅方便了市民，節約了做飯的時間，又清潔衛生，美化環境，還可帶動紙盒、保鮮膜等相關企業的發展，更主要的是為農牧業人口轉移開辟了一條可行的途徑。

5、開展生態移民是一些牧區發展的必然選擇。生態移民實際是對牧區生產力布局的一個調整。2006年我區33個牧業旗縣占有全區近60％的天然草場，飼養了全區50％左右的牲畜，而畜牧業的產值僅占全區畜牧業產值的1/3左右。投入產出的這種不對稱性，本身是對資源的一種極大浪費。對自然資源的破壞，通常是人們直接以自然資源作為生產的投入要素的結果。因此，減輕環境壓力最有效最直接的辦法就是將這些地區的居民遷移出去，從而達到消除貧困，實現可持續發展的目的。從投入產出分析，生態移民是最劃算的。同時通過生態移民，不僅可以省去偏遠牧區用于“五通”工程的巨大投入，而且移民又能夠享受到現代文明和先進的生產生活方式，其產生的社會效益更是無法估量的。

四、今后以工代賑工作思路

(一)扎實做好前期工作，為科技決策提供依據

一是搞好規劃。各地要在摸清貧困地區人口、資源和環境的基礎上因地制宜地編制“十一五”后期到“十二五”以工代賑規劃和易地扶貧移民規劃，為扶貧決策提供依據。二是要搞好規劃對接。結合主體功能區劃，要將扶貧規劃與新農村規劃和國民經濟社會發展規劃對接。三是搞好項目對接。各地以縣為單位，統籌安排農口各項資金，按照渠道不亂、投向不變、整合使用、各記其功、形成合力、整村推進的思路，編制切實可行的實施方案和可操作的年度計劃并付諸實施。

(二)完善和提高基礎設施建設標準.進一步強基固本，為實現穩定脫貧和可持續發展夯實基礎

按照主體功能區劃，在重點開發區域和優化開發區域，重點實施開發式扶貧工作。我區貧困地區基礎設施雖然有所改善，但是檔次和標準較低，這些地區依然存在農牧業生產粗放經營、水資源短缺和有限的水資源利用率低、鄉村道路等級低、道路晴通雨阻等問題，今后基礎設施建設重點放在農田草牧場水利和道路兩個方面。農田草牧場水利建設堅持開源與節流并重，突出利用地表水，重點采取節水的原則，以解決和緩解貧困地區水資源不足問題；交通重點放在改造和提升村級道路上，通過加強交通基礎設施建設，進一步改善貧困地區基礎設施“瓶頸”，為實現可持續發展創造條件。

(三)建設區域扶貧示范項目

在農村牧區，按照區域比較優勢，打破行政區域界線，扶持區域內貧困地區產業發展，在貧困地區建設生產基地，發展訂單農業，走產加銷于一體的產業化道路，解決貧困地區農畜產品賣難和貧困人口增收脫貧問題；在邊境和少數民族地區，重點扶持民族特色旅游產業開發，開展旅游產業扶貧，既保護生態又解決脫貧。

(四)實施貧困人口素質培訓項目

今后，貧困地區教育應該針對“兩代”采取相應的對策措施。一是針對當代勞動力的培訓問題。建議重點針對農村勞動力開展免費實用技能培訓，幫助貧困人口實現多渠道就業，分離剩余勞動力向二、三產業轉移，推進城鎮化，同時提高貧困地區人均資源占有率，減輕生態壓力，實現多渠道就業增收與改善生態環境雙贏目標；二是針對農村下一代，研究初中后，高中后學生接受職技術教育的配套資助政策，以解決貧困戶下一代掌握實用技能問題，拓寬下一代的就業渠道，從根本上消除代際貧困問題。

(五)繼續實施易地搬遷項目

按照主體功能區劃，在限制發展區和禁止發展區重點實施扶貧搬遷項目，按照群眾自愿、自主擇業、就近安置、量力而行和適當補助的原則開展搬遷。對愿意從事二、三產業搬遷的青壯年農牧民，重點通過技能培訓，實施搬遷；對愿意從事一產業安置的農牧民，選擇水土條件較好地區，通過易地開發進行安置；對于老、弱、病、殘農牧民通過建立社會保障，選擇養老院等方式，通過補貼進行安置。

(六)建設農村能源項目

圍繞以改灶、改圈、改廁和以沼氣建設為重點，發展農村生活能源項目，既改善生活環境，又解決農村燃料問題，避免亂砍濫伐，保護生態環境，實現可持續發展。

(七)實施以工代賑保障項目

因病致貧是導致貧困的一個主要原因，在貧困地區目前只有低水平的醫療保障，許多貧困人口患病后，小病靠身體抗，大病甚至搭上性命。建議組織貧困群眾參加工程建設，利用勞務報酬建立貧困地區醫療保障體系，發放貧困家庭醫療卡，憑卡和身份證到指定的醫院看病就醫，門診就醫國家承擔50％的醫療費用，住院治療國家承擔70％的醫療費用，解決貧困人口看不起病的問題；對于喪失勞動能力的貧困人口，建立最低生活保障制度，國家每月發放生活費，解決生活來源問題；對受災人口全部納入民政救濟對象，由國家承擔80％災后重建費用，解決因災致貧問題。

(作者單位：內蒙古自治區發展和改革委員會)