城市化背景下農村宅基地使用權制度創新研究

一、我國當前農村宅基地使用權制度的基本特征

(一)主體特定性

我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。農村宅基地取得權是一種基于身份的權利，就其初始取得而言，權利取得主體只能是本集體經濟組織的成員，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人組織。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，村民申請取得宅基地后只能自己建房，不可轉讓。

(二)產權無償性

宅基地使用權主要發生在農村，是廣大農民最基本的生活資料。宅基地使用權的取得，是基于集體經濟組織的分配所取得，不是通過交易行為以支付對價方式獲得。農村宅基地具有很明顯的社會福利性質。盡管在有些地區，農村宅基地使用權的取得要支付一定的費用，但目前我國有關法律尚未明確規定實行有償使用。制度上村民取得宅基地使用權是無償的。農民能夠無償取得宅基地使用權，獲得基本的生活條件，這也是農村居民與城市居民相比較，享有的最低限度的福利。

(三)使用無期限性

宅基地使用權是無期限的。宅基地使用人有權在依法取得的宅基地上建房、建廁所、拱棚等建筑物，并對建筑物享有所有權，依建筑物所有權而長期、永久地使用宅基地。即使地上物滅失后，房屋所有權人可以翻建、改建、擴建，而仍然使用宅基地。

(四)權能限制性

1998年《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”。在我國現階段，宅基地使用權是不能自由轉讓的，只允許在集體組織成員之間進行轉移。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，城鎮居民即使購買了農村住宅，也不能取得宅基地使用權。”同時還明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地。《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產。”

二、我國農村宅基地使用權制度存在的問題

(一)農村宅基地使用權分配制度不明確

我國目前沒有完善的宅基地使用權分配制度，缺少相關的制度體系，造成宅基地使用權分配秩序混亂。各省分配標準不一，省內不同地區的分配方法也存在很大差異。此外，由于宅基地所有權主體虛位，我國宅基地使用權的分配受行政力量的干預非常嚴重。宅基地使用權分配制度缺乏透明度，實際的分配權操縱在村干部手中，在當地權力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用權。這不僅造成土地資源的不合理分配，也不利于農村社會的穩定和和諧。

(二)農村宅基地取得制度不合理

通過調查發現，作為不動產物權的農村宅基地使用權的產生更多遵循的是非法律化的鄉土規則。我國現行《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規定，導致農村宅基地使用權審批工作不規范，農村宅基地多占、超占情況突出。

農村宅基地使用權的取得具有無償性。我國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區農民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微。也就是說農民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方，尤其是經濟發達地區農村宅基地超占、多占現象嚴重，造成土地資源的浪費。

(三)農村宅基地使用權監管體制不完善

1、宅基地使用權登記制度缺失。從全國情況來看，有74.49％的農戶表示全部或部分領到了宅基地使用權證或房產證，18.79％的農戶表示沒有領到證書，還有5.45％的農戶不清楚自己是否領到了證書。這一方面表明我國農民對農村宅基地使用權方面的法律意識薄弱，另一方面也表明我國農村宅基地使用權登記制度不完善。登記制度的不完善給將來的產權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。

2、農村宅基地使用權管理失效。農村宅基地使用權管理的失效表現為農村宅基地規劃的不合理。由于缺乏有效的合理規劃，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，形成“空心”村。此外，農戶將宅基地挪作他用的現象大量存在。調查中，有38.02％的農戶表示當地宅基地可以用作建住房以外的經營性用途，16.29％的農戶表示不清楚宅基地是否可以用作建住房以外的經營性用途。

三、城市化進程對農村宅基地使用權制度的影響

城市化是指居住在市、鎮地區的人口占總人口比例的增長過程，它既是一個人口向城市集中的過程，也是一個城市數量增加和城市地域擴大的過程。改革開放以后，我國進入了一個相對快速的城市化過程，GDP的平均增長速度達到9.4％。2006年我國鄉村人口占全國總人口的56.10％，同1978年的82.08％相比，下降了25.98％。城市化的發展對我國城鄉人口結構、土地利用狀況等都產生了一定的影響。

(一)城市化影響城鄉人口結構

城市化過程一方面使農村人口轉變為城市人口，促進了勞動力的自由流動；另一方面，農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進入城市，其中有部分人在城市長期居住，實際上已經融入城市生活中。農村人口的減少必然帶動農村建設用地的需求的減少，甚至造成農村宅基地的閑置。

(二)城市化對土地利用形式的影響

城市化帶來了土地利用形式的變化，大量農村用地將會隨著經濟發展轉變為城市建設用地。城市化對程中土地利用數量結構的變化不僅表現為總體用地結構中農用地減少、城鎮及工礦用地增加、交通用地增加，也表現為二級地類中的農業用地內部結構變化、城鎮內部用地結構變化等其他形式。城市化對土地資源的需求促使土地價值上升，對土地資源的利用也向利益更高的方向移動。農村宅基地作為效率比較低的土地利用形式，受到城市化的嚴重沖擊。

四、我國農村宅基地使用權制度創新的思路

(一)加強立法，完善農村宅基地使用權法律制度體系

同城鎮土地使用權制度和農村其它土地使用權制度相比，農村宅基的使用權制度法律資源的稀缺性狀況更為嚴峻。一方面，我國農村宅基地使用權制度存在立法上的缺失。我國農村宅基地使用權的許多問題在法律上找不到相關條文來解決。另一方面，農村宅基地使用權相關法律規范缺乏系統性。目前調整農民宅基地權利的法律規范大多效力層次較低，還沒有一部直接調整和規范農村房地產的法律，僅靠分散在《民法通則》、《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等法律法規中的相關規范來調整。2007年我國頒布的《物權法》也僅粗線條的構建了我國農村宅基地使用權制度的框架，并沒有對其法律內容做出更為詳盡和準確的司法解釋或重新構建另一套法律制度。完善農村宅基地使用權法律制度應從立法和執法兩方面入手，在已有法律的基礎上，建立完整的農村宅基地法律體系，并對具體行為程序做出明確規定，以有效約束各行為主體的行為。

(二)明晰產權，強化農村宅基地使用權權能

有效的產權制度不但能夠降低交易成本，包括締約成本和監督履約成本，從而為市場有效運行提供良好的秩序，還能夠提供激勵，最大限度地激勵人們努力工作。因此，產權權能的設置及其細分應能使產權主體在經濟利益的調整中節省社會資源，產權內涵明確、邊界清晰可以減少交易過程中的摩擦，從而降低交易成本。首先，應該從法律上進一步明確集體土地所有權主體為村集體經濟組織；其次應該在“弱化所有權能，強化使用權能”的原則上，明確界定農村宅基地使用權能；同時，加強農村宅基地使用權的確權、登記、發證等規范化管理。

(三)強化市場功能，明晰市場配置和政府配置的邊界

我國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和人民公社制度下的產物。這種制度安排在當時對鼓勵農業生產、穩定農村社會、促進農村經濟有重要作用。但隨著市場經濟的建立，農村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產業的發展，原有的農村宅基地使用權制度已不適應經濟發展的需要。市場經濟的發展要求打破限制流轉的農村宅基地使用權制度約束，使農村宅基地的利用朝市場化的方向發展。而我國農村宅基地使用權制度仍然保持其封閉性，這必然會造成土地資源的浪費和利用效率低下。市場機制是優化資源配置的有效方式，應該在健全法律約束機制的前提下，建立并完善農村房地產一級、二級市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌。

(作者單位：中南財經政法大學工商管理學院)