農村社會保障的立法模式：在理性與權威之間

一、社會保障立法模式的幾種分類與劃分標準歸納

從現有的文獻資料來看，社會保障立法模式的分類主要有三種：一是“四種模式”論；二是“三種模式”論；三是“兩種模式”論。具體如下：

(一)“四種模式”論

這種觀點以鄭功成教授為代表，四種模式分別是“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“專門立法與混合立法并行”模式。第一種是指國家按高度集約的原則制定一部高度綜合的社會保障法律，規范各種主要的社會保障事務，如美國；第二種是指國家制定一部社會保障基本法或社會保障法典，作為社會保障法律體系的最高原則規范，在最高原則之下再制定各項專門的社會保障法律分別規范有關事務，基本法是母法，專門法是子法，基本法對專門法起統馭作用；第三種是指國家根據社會保障子系統及其各項目的需要，同時制定互不統馭、相互平行、相互協調的多部社會保障法律，分別規范某一類別的社會保障事務，如日本；第四種是指國家既制定部分有關社會保障方面的法律，同時又將另一些社會保障事務納入到其他部門法律體系中進行規范，從而是一種專門立法與混合立法并行的社會保障立法模式。

(二)“三種模式”論

這種劃分方法以王全興和樊啟榮教授為代表，三種模式分別是“多法并立平行”模式、“一法統馭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等社會保障項目，制定若干部平行的社會保障法律法規，分別調整某類或某一社會保障項目的社會關系，這種模式由德國首創；“一法統馭多法”模式是指統一制定一部法律綜合規定各類社會保障項目的基本問題，作為社會保障法部門的基本法，再依據基本法就各類社會保障項目分別制定若干單項社會保障法律法規，這種模式由美國首創；“混合立法”模式是指即頒布部分社會保障方面的專門法律法規，同時將另一些社會保障項目納入到其他部門法體系中進行規范，從而形成了一種混合性的社會保障立法模式。

(三)“兩種模式”論

這種觀點以余衛明教授為代表，他認為社會保障立法模式有兩種，即“分散立法”模式和“綜合立法”模式。“分散立法”模式是指沒有制定綜合的、統一的社會保障法典，而是按照社會保障的各項不同內容分別制定出不同的法律。這種模式以英國和德國為代表；“綜合立法”模式是指以一部全面的、系統的社會保障法律來規范社會保障事務，在這部法律之下，再有許多相關法律加以補充和具體化。這種模式以美國為代表。

基于上述社會保障立法模式的幾種分類和有關文獻，現有社會保障立法模式的分類標準可以歸納如下：

(一)隸屬關系分類法

這種分類方法是根據法律之間是否存在包含、交叉等關系為標準劃分的。由于法律之間的關系可以分為：隸屬關系、平行關系和交叉關系，那么立法模式就有：“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四種。這種立法分類觀點強調的是法與法之間的包含或隸屬關系，而不強調立法的先后順序，筆者認為這種分類方法是最合理、最科學的。

(二)立法的先后順序分類法

這種立法模式分類是根據社會保障基本法出現的先后順序來劃分的。先有社會保障或社會保險基本法的立法模式，分別被學者稱之為“母子立法”模式、“綜合立法”模式、“一法統馭多法”模式，如美國。后有社會保障或社會保險基本法的立法模式，分別被學者稱之為“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德國。這種分類明顯不恰當，比如，被視為民法之“母法”的我國《民法通則》就是后于《合同法》、《繼承法》、《婚姻法》而產生的。

(三)有無社會保障基本法或法典分類法

這種分類方法是根據一個國家是否建有社會保障基本法或法典為標準來分類的。凡是建立有社會保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“綜合立法”模式，如美國。凡是沒有建立社會保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“分散立法”模式。這種立法模式，忽略了社會保障立法是一個復雜、艱巨和長期的過程。

(四)其他標準分類法

除了上述三種標準分類法之外，還有學者把社會保障的制度模式當成社會保障的立法模式。如有學者把新加坡的公積金制和智利的私營化為主導的社會保障制度模式，當成了社會保障的立法模式。

綜上所述可以得出，現有的社會保障立法模式的分類標準不夠嚴密和科學，如按照隸屬關系既把美國當成“單一立法”模式，又把它當成“母子立法”模式，這是不科學的。把基本法出現的先后作為“母子立法”模式的分類標準，這也不是很恰當，因為這種認識太過于注重字面意義和立法的“生理學”意義，即所謂“母子立法”模式，就必須得先有“母法”才能有“子法”。把有無社會保障基本法作為分類標準也不夠合理，如美國在社會保障基本法頒布之前，已經進行過社會保障方面的立法，如《工傷保險法》(1908年)、《緊急救濟法》(1933年)等。社會保障立法是—個復雜的系統工程，不可能一蹴而就，我們不應該把立法的階段性特征看成是社會保障立法的標準范式。

二、關于我國社會保障立法模式選擇的爭論

關于我國社會保障立法模式選擇的爭論主要集中在：是選擇“一法統馭多法”模式，還是選擇“平行立法”模式；是先立基本法，還是先立單項法律。

(一)“平行立法”模式

這種立法模式的倡導者主要有：鄭功成(2000)；樊啟榮，王全興，黎棟(1999)；易虹(2005)；陳培勇，林琳(2006)等。他們倡導這種立法模式的主要理由是：首先，從中國的現實國情出發，由于社會保障的內容廣泛和多部門管理，以及以往的立法慣例、立法結構和經驗，要制定綜合性的社會保障法作為母法，在這些基礎上制定若干社會保障法子法，顯然既不現實，也無必要。因為這種立法模式會徹底破壞現行的社會保障法律制度格局，造成新型社會保障法律制度建設的成本高昂化；其次，從中國政府的社會保障立法規劃來看，《社會保險法》、《社會救助法》等均是單獨立法計劃，表明國家事實上選擇了平行立法的模式；第三，他們認為，從社會保障制度運行的需要出發，亦并非只有母子法結構才是最佳選擇。

(二)“一法統馭多法”模式

這種立法模式的倡導者主要有：余衛明(1996)；成功(1996)；湯擎，嘯天(1999)；呂潤程，吳章法1999)；楊婉香(1999)等。他們倡導這種模式的共同理由是：首先，社會保障法是一項系統工程，它具有長期性、根本性和全面性，不是臨時的政策、具體的措施亦或局部的規定，必須由社會保障基本法作出整體規定，不能零星片段、不求統一、立一條算一條；其次，社會保障制度應在全國范圍內統一實施，因而社會保障法不應具有地方性，需要有一個基本法對地方立法進行統一、協調并指導其發展；第三，傳統社會保障立法在內容上與市場經濟的要求格格不入，而市場經濟條件下社會保障的諸多問題需要重新規范。例如，中央政府與地方政府在社會保障職責上的分工，多部門分管社會保障的協調，不同社會保障項目之間的職能劃分和銜接，社會保障基金的來源布局和統一管理等。這些問題都是單行法律法規不能解決的。

對于是先制定社會保障基本法，還是先頒布社會保障各項專門法律的問題。有學者提出我國社會保障制度立法建設，應該先制定頒布社會保障基本法，再在社會保障基本法的規范下制定各項專門的法律，如《社會保險法》、《社會救濟法》、《社會福利法》等；也有學者提出我國的社會保障法制建設，應該根據我國社會經濟發展的具體情況和社會保障制度立法的艱巨性、復雜性和長期性特征，先進性各單項法律的立法，等各項法律法規齊備之后，在統一制定社會保障基本法。

透過上述爭論，我們不難發現，爭論與分歧的焦點是走母子立法模式平行立法模式，要不要社會保障基本法，以及是先制定基本法還是先制定單行法律。筆者認為，產生爭論的主要原因，是由于立法模式分類標準的不合理性，因此，應該重新規范立法模式的分類標準，再進行立法模式的選擇。

三、農村社會保障立法：標準重構、理性根基與模式選擇

以立法的先后順序和制度模式來作為社會保障立法模式的分類標準，是明顯不妥的。立法模式的分類標準有必要進行進一步的規范和重構。

筆者認為，立法模式的科學辨別應該基于法與法之間的隸屬關系，這種隸屬關系，既可以是以金字塔的形態出現，也可以是以倒金字塔的形式出現，還可以是以互相平行或單獨的形態出現。換句話說，只要法律之間存在交叉、隸屬、統馭關系的立法模式，都應該稱之為“母子立法”模式，不具有這種關系的立法模式應該稱之為“平行立法”模式，而各部法律之間存在交叉關系的則稱之為“混合立法”模式，只有一部主要法律的國家，應該稱之為“單一立法”模式。也即是，立法模式不應該以立法的先后來區分，而應該以法律之間的隸屬關系來判定，立法的先后屬于立法的順序問題，順序和模式是兩回事。一個國家一旦選定了立法模式，那么立法模式就是固定不變的，而立法的順序是靈活的。—個國家的立法順序可以根據這個國家立法時的條件、基礎與環境，靈活選擇，并適時作出調整，由于國家的具體國情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后順序可以不同。因此，筆者建議，立法模式的劃分應該以法律之間的隸屬關系為標準，而不應該以立法的先后來劃分。

在新的立法模式分類標準的基礎上，可以把社會保障制度的立法模式劃分為四種，他們分別是：“單一立法”模式，也可以稱之為“單獨立法”模式；“母子立法”模式，也稱之為“一法統馭多法”模式或“縱向立法”模式；“平行立法”模式，也稱之為“橫向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以稱之為“交叉立法”模式。根據此標準，德國的社會保障立法模式，就不能再稱之為平行立法模式，而應該是一法統馭多法的“母子立法”模式(條件成熟時，可以再頒布社會保障法典)，美國的社會保障立法模式可以稱之為“嚴格意義”的“母子立法”模式，因為美國并非只有《社會保障法案》這惟一一部社會保障法律，它還有別的立法。由于社會保障制度本身的特征，選擇“單獨立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此爭論也無必要。至于綜合立法與分散立法分類，筆者認為沒有存在的必要，因為立法是一個漸進的過程。

基于我國社會保障制度的發展現狀和國情，筆者認為，農村社會保障應選擇“母子立法”模式，其理性根基與具體選擇是：

(一)從社會保障制度的結構層次看

社會保障制度內容體系包括：社會保險(養老，醫療，工傷，失業，生育等)、社會救助(農村五保、城市低保、農村低保等)、社會福利(從提供福利的主體分：有一般福利，也即國家普遍福利，如教育、衛生保健、公共設施等；企業福利，也即單位福利，如住房補貼、煤氣補貼、福利設施等。從對象分：老人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等)和社會優撫(包括現役軍人及其家屬、革命烈士家屬、革命傷殘軍人及其家屬等)等。從社會保障制度的內容結構體系中，我們可以很容易地看出，社會保障制度具有明顯的縱向層級結構，各層級之間是隸屬關系，也可以說是包含與被包含關系或者統馭與被統馭關系。用數學符號表達則是：可以得出，其中A可以看成是社會保障的基本法，而B、C、D均可看成一部或多部單行的法律或法規或規章。而這種結構，正好符合社會保障立法的“母子立法”模式，也即一法統馭多法的縱向層級模式。

(二)從國外發達國家的立法演變趨勢看

縱觀世界各國的社會保障制度發展，一般是先有社會保障立法，再進行社會保障制度建設。在此，以德國和美國為代表。德國是現代社會保障制度法制化的發源地，經過100多年的建立、調整與完善已經形成了比較完備的社會保障法律體系，并成為世界各國借鑒的對象。從1883年德國首次頒布《疾病保險法》開始，相繼頒布了《勞工傷害保險法》(1884年)、《老年及殘廢保險法》(1889年)，這三部法律于1911年合并，另增加《孤獨寡婦保險法》，成為著名的《社會保險法典》，是一種倒金字塔形式的“母子立法”模式。美國是首次使用“社會保障”一詞，并對其進行綜合立法的國家，1935年美國《社會保障法案》的頒布，在社會保障的立法史上具有里程碑意義，也開創了先從社會保障基本法立法的先河。其實，嚴格說來，美國在1935年頒布《社會保障法案》之前，也曾經有過單項的社會保障法律，如1908年的《工傷保險法》和1933年的《緊急救濟法》等，但由于相對來說單行立法較少，所以美國社會保障的立法模式可以稱之為金字塔形式的“母子立法”模式。

(三)從我國的立法實踐以及發展趨勢看

從我國的立法實踐和立法規劃來看，我國社會保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社會保險立法為例，社會保險的五大子項目，從不同的立法層次上已經出臺了多部法規或政策性規章，如《關于工人退休、退職的暫行辦法》、《退伍義務兵安置條例》、《軍人撫恤優待條例》、《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《中國人民解放軍士官退出現役安置暫行辦法》、《工傷保險條例》等法規。從隸屬關系上來看，應該都隸屬于社會保險法。從立法規劃來看，起草于1993年，并已經列入2007年立法規劃的《社會保險法》也可以看成是《養老保險條例》《失業保險條例》《工傷保險條例》《退伍義務兵安置條例》等母法。社會保險繳費管理辦法，對各個子項目的繳費做出了明確的規定，這本身也是一種一法統馭多法的具體實踐。從未來發展趨勢上看，立法的復雜性決定立法是—個漸進的過程，在條件不成熟的情況下，也可能出現平行立法的階段，但最總仍將走向統一于基本法，這是立法成熟的標志。

(四)從“母子立法”模式的優勢看

“母子立法”模式，也稱之為“一法統馭多法”模式，法與法之間存在明顯的隸屬關系。這種立法模式的好處主要有：首先，有利于對社會保障立法進行整體、全面、系統的規劃和完善，從而推進我國社會保障法制建設科學合理地發展；其次，有利于通過社會保障基本法的統帥作用，克服社會保障法系統內部之間的沖突與矛盾，以實現系統內的整體協調和平衡發展；再次，有利于社會保障法作為一個獨立的法律部門在我國形成和發展，從而推進我國社會保障法理論的繁榮與發達。

另外，母子立法模式也符合國際勞工局對各國社會保障法制建設的總體要求，國際勞工局在《展望21世紀：社會保障的發展》中曾經建議將“分散的社會保障法律應綜合并盡可能匯集起來”，這也符合社會保障立法日趨成熟的發展軌跡。但必須強調的一點是，選擇“母子立法”模式，并不意味著一定要先制定基本法，先制定單行法再在條件成熟的情況下制定社會保障基本法，也是母子立法模式。

基于上述幾個方面的理性思考，筆者認為，農村社會保障立法應該采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式，也即“一法統馭多法”模式。這種立法模式與現代社會保障制度比較完備的國家——德國的社會保障立法模式具有相似之處。具體說來，社會保障立法，應該包括社會保障基本法，社會保險法、社會救助法、社會福利法、優撫安置法等具體單項法律，同時還要制定，養老保險實施條例，工傷保險實施條例，生育保險實施條例，失業保險實施條例，醫療保險實施條例等具體法規，另外，再加上國家行政機關和地方立法機關制定的部門規章和實施辦法等，來具體調整與管理社會保障具體事務，使社會保障制度在法治的條件下健康運行。

應該看到，社會保障法制體系的構建是一個復雜而又龐大的系統工程，一個理想的社會保障法規體系的建成不是一蹴而就的。在我國農村現有社會經濟發展水平條件下，要一下子制定一個完善的法律體系，更是不太現實的，因此，農村社會保障立法可以采取分步實施的方式，逐步實現農村社會保障立法的完備化、法制化。當務之急，優先制定《農村養老保險法》《農村醫療保險法》《社會救助法》《農民工權益保障法》和《失地農民權益保障法》等，經過一段足夠長時間的實踐和調整之后，再將上述諸項法律合并成《農村社會保障法典》，形成完備的農村社會保障法律體系，指導農村社會保障法制建設走向良性發展的軌道，為構建社會主義和諧社會提供有力的制度保障。

(作者單位：中南財經政法大學公共管理學院)