新政治經濟學視角下的政府行為分析及啟示

本文利用新政治經濟學發展起來的有關政治市場理論來分析政府的政治行為。通過剖析西方國家政治市場運行的邏輯以及透視其政治運行中的政府失靈，進一步分析了新政治經濟學是如何從理論上建立有關政府運行及治理框架的，從而為我國經濟轉型條件下如何提高政府運行效率及對政府失靈如何進行治理提供了借鑒意義。

一、政治是一種復雜的交易

歷史上的瑞典學派曾盛極一時，但在經濟史中的地位卻遠不及奧地利經濟學派。不過，作為瑞典學派的主要代表人物，古努特·維克塞爾卻因提出過“維克塞爾累積效應”而聞。名于世。更重要的是，他的另一思想也在當代為公共選擇學派所發揚光大，那就是，政治是一種復雜的交易。

維克塞爾的杰出貢獻是將利益原則的實現訴諸于民主決策過程。他假定議會中的政治代表完全忠實地反映選民的意愿和利益，由這些選民的忠實代理人決定的稅收必定會基于選民的利益作出判斷和選擇，從而實現稅收代表的個人邊際效應的損失和國家公共服務給個人帶來的邊際效應增加應有的對等原則。事實上，公共產品消費的非排他性也需要共同體成員和代理人之間的協調和利益均衡，整個協調過程集中反映在政治代表的投票過程中，選票執行著類似于市場交換中表達個人估價的貨幣功能，選舉人相當于“市場主體”，這樣，一個政治的模擬市場就出現了。

在政治市場上，買賣雙方都遵循著與經濟市場上消費者和生產者所遵循的最大化原則一樣的原則。政治市場的消費者是指廣大的選民或納稅公民，而政治市場的生產者則是眾多的政客、官員等從事政治活動和政治交易的官僚即“政治人”。廣大選民出于協調集體利益的目的而產生了集體選擇的需求，并通過納稅來購買和消費這種需求品。

公共選擇理論特別強調政治過程的這種互惠性質。在布坎南的政治學模型中，他始終堅持認為個人是惟一的哲學存在，政治必然是一種以集體決策的形式實現個體目標的手段。同時，政治是個體間為維護和促進各自利益而自愿簽約的過程，因而國家和政府是作為一種社會契約的產物而出現的。

二、政治市場的邏輯與政府失靈透視

政治市場是由政治家、官吏和選民構成的，他們之間的交易是一個復雜的博弈過程，在這個博弈中，維克塞爾所描述的利益對等原則大多數時候并不能理想地實現，因為政治家、官吏和選民之間的目標利益函數往往并不一致。政治市場的邏輯是政治家、官吏和選民各自遵照自己的私利而演繹的。

(一)政治家與赤字政策

政治家追求什么?公共選擇理論家們的回答是：政治家也是理性人，他從事政治活動的目的是追求自身利益最大化。1957年唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的經濟理論》一書中提出這樣的假說：“民主政治中的政治家與經濟中追求利潤的企業家是類似的。為了實現他們的個人目的，他們制定他們相信能獲得最多選票的政策，正像企業家生產能獲得最多利潤的產品一樣，……”唐斯認為，政治家的目標是為了獲得政治支持最大化，具體體現為獲得選票最大化。政治家和執政黨所追求的只是能給他贏得更多選票而不是失去更多選票的那些政策。

正如布坎南對政治家行為的實證分析所揭示的那樣，政治家具有一種偏離公民利益實現自身效用最大化的自然傾向，而現有的決策規則和體制結構又存在容許政治家追求自身利益的現實空間。布坎南在《赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產》中批評了凱恩斯有關政府是由一群開明的精英組成的政治前提，認為凱恩斯徹底低估了民主政體中集體決策的復雜性，并指出美國的政治決策由當選的政治家做出，他們僅對投票者和幕后官吏的要求做出反應，以獲得連任所需的選民支持。

(二)官吏、政治家與機構膨脹

尼斯坎南(Niskanen)在他的《官員與代議制政府》(1971年)和《官員與政治家》(1975)中分別提出官員預算最大化模型和官員效用最大化模型。尼斯坎南認為，官員與老百姓一樣，也是效用最大化者。官員的效用函數包括下列變量：他獲得的薪金、他所在的機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力和地位。這些變量的大小又直接和預算撥款規模正相關。

在政治市場上，官員與政治家之間的關系是一種雙邊壟斷關系：官員只把他們的服務“賣給”政治家，政治家從官員那里“購買”服務，即官員壟斷了公共部門的服務供給，政治家壟斷了公共部門的服務需求。這樣，政治家和官員在擴大政府預算規模上就不謀而合：一方面，政治家對撥出使公共物品產量最大化的預算感興趣，因為滿足了選民對公共物品的需要將有助于保證他再次當選；另一方面，官員希望最大化他的預算規模，因為這為他提供了獲得效應最大化的資源。這種由各自最大化動機出發的“一拍即合”導致了政府規模的不斷膨脹。

(三)政府管制下的分利集團、壟斷與尋租

1965年M，奧爾森(Mancur Olson)提出了利益集團的理性選擇理論，如果許多選民是理性無知的，政客們就可以選擇性地制定一些政策，使少數組織良好的群體受益，而讓公眾支付總的成本。奧爾森指出，一旦某些利益集團能比其他利益集團更有效地克服免費搭便車問題，他們就會對政治市場產生特別的影響。1967年，G，塔洛克對轉移成本問題進行了分析，發現政府管制下的壟斷誘發了政客的尋租行為。1971年，塔洛克再次把注意力集中在轉移成本上，他發現，政府轉移支付項目鼓勵尋租者使自己成為需要轉移支付的可憐人。塔洛克(1971年)強調指出，利用政府機器，帶有強制性地實現財富轉移的可能性將鼓勵個人或集團投入資源，從事游說或反游說的負和博弈以獲得或阻止轉移。

塔洛克(1994年)認為，在公共選擇研究綱領中，政治家被看成是政治市場中提供財富轉移的經紀人。能夠有效組織的特殊利益集團“需要”這種轉移；更多不能夠有效組織的一般利益集團，包括廣大的選民，雖有時經歷了徒勞的斗爭，還是將“供給”這種轉移。政治家們經多方權衡預期財富和預期選票后，實現政治市場的均衡，此時，他們的邊際收益等于邊際成本，個人效用達到最大(羅利，沙格哈特和托利森，1987年)。塔洛克對尋租的分析準確描述了政治市場運行中潛在的無效率，基本否定了政治市場有效性的假設。

三、限制政府行為的若干理論政策分析

鑒于政治市場的理性經濟人的邏輯必然導致的政治市場的失靈，新政治經濟學從理論上提出了下列一些抑制性措施：

(一)對政府權力的立憲限制

布坎南指出，按照個人主義一契約主義觀點建立起來的國家，其經濟職能的合理性邊界必然要被限定在促進每一個社會成員的利益范圍內。布坎南并不試圖去具體論證和確定哪些活動應屬于公共決策的范圍，哪些活動應屬于私人決策的范圍，而是將注意力集中在決定政治決策過程的規則和程序上：

1、征稅的權力限制。針對當今美國稅制存在的權力約束松弛的事實，布坎南提出兩點關于稅制的立憲改革的建議：一是倡導聯合預算原則，要求聯邦政府的收入和支出實行連結，即每一項支出決策必須同時確定相應的稅收來源。二是對稅收和支出施加數量限定，比如將聯邦支出的增長率直接與國民收入增長率掛鉤，并復歸平衡準則。

2、對現行貨幣供應制度的立憲改革。為了克服濫發貨幣，布坎南認為，貨幣當局應該大致上按照最近30年內國民產品的平均增長率來決定貨幣基礎的增長率，它一方面可以為公眾提供穩定的價格預期，另一方面也可限制政治家在貨幣方面的隨意處置權。

3、對簡單多數制的修正。按照布坎南的觀點，在可以接受的決策成本范圍內，決策規則越接近一致贊同準則，一種獲準的方案覆蓋的受益者愈多，政治家被引向滿足更多選民利益的壓力也就愈大。

(二)在公共部門引入競爭機制

布坎南認為，盡管某些私人機構也提供某種公共服務，但是，由官僚機構提供公共品與由私人企業提供商品與勞務之間存在著以下三大差別：一是不存在競爭，二是沒有利潤目標，三是缺乏標價。

公共選擇學派認為，官僚們所追求的是高薪、特權、權力、恩惠等等，而這些都是與財政預算的規模正相關的。由于中間投票人的意愿在實際生活中是能準確地顯示出來的，因此，官僚們總會擴大預算規模，造成公共品的生產過剩。鑒于官僚機構在公共產品生產上的低效率和提供上的過度擴張，因此必須在政府部門引入競爭機制并且使政府部門的預算與稅收能力相掛鉤。

(三)消除競爭領域的管制和行政壟斷

政府的價格管制和壟斷行為導致了資源配置的扭曲，更為糟糕的是，管制實際上是無效的。根據張五常(1971)的分析，管制產生的影子價格導致了普遍的尋租行為并引起租值耗散。管制價格為有組織的利益集團提供了尋租的機會，也為官員抽租護租提供了機會。

行政壟斷是指政府或被授予行政管理權的各部門及組織濫用行政權力，限制或排除企業競爭的違法行為，是基于行政權力形成的壟斷，是行政權力對行業的過度干預和保護。針對上述問題，新政治經濟學派的經濟學家認為，規范政府行為是治根之本，必須從法律上明確政府的經濟職能邊界，通過清晰地界定政府微觀規制的范圍，就可以消除政府對企業的不必要的管制和行政壟斷行為。

四、結語

新政治經濟學雖然是以西方國家尤其是美國為背景來分析政府的政治行為，但是對像中國這樣的發展中國家同樣具有借鑒意義。首先，一個人不可能脫離他的個人利益而存在，這樣的認識可以讓我們防止把人神話；其次，政府人員其實和普通人一樣有同樣的行為動機，我們應把這個認識作為我們立法、執法和監督的出發點，在制定法律法規時應當把所有的人都設想成是一個經濟人。再次，我們向來認為政府是代表人民利益的，是人民的政府。那么，現在我們要問，誰代表政府?代表政府的這些人是如何把握人民的愿望、偏好和利益的?有什么制度和法律措施保證他們按人民的愿望、意志和利益辦事?如何來約束他們的行為，使他們的行為和所作出的決策盡可能接近公共利益?最后，我們應該怎樣使自己的國家避免陷入一個尋租社會，查爾斯·K.羅萊說：“不發達國家給人印象深刻的并不在于存在種種尋租、抽租和護租手段，這在所有國家，不論是窮國或富國，民主國家或獨裁國家都存在，而在于手段運用的廣度和深度。”這是我們特別值得警惕的。

(作者系廣東技術師范學院講師、華南師范大學政治經濟學博士)