內蒙古牧民收入可持續增長的機制研究

摘要：本文通過對內蒙古牧民生產和收入情況的剖析，認為必須加大對牧區的投入，大力推進牧區生產力廣闊的發展，建立相關機制，才能實現牧民收入可持續增長。

關鍵詞：牧民收入 增長機制 研究

內蒙古牧區面積占全區總面積的69％：牧區人口占全區總人口的13.6％。改革開放以來，牧民收入顯著提高，生活有了極大的改善。但是，上世紀80年代后期以來，牧民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，2003年達到歷史的高點3.23:1，2005年依然達到3.22:1。國家提出新農村建設以來。自治區貫徹落實一系列惠農(牧)政策，加大了對牧區的投入力度。但牧民的收入沒有明顯的增長，返貧比率還比較高，城鄉收入差距仍在進一步擴大。這不僅關系到新農村牧區建設的成敗。也影響到整個國民經濟和社會的發展。

一、牧民收入的現狀分析

內蒙古牧區特別是邊遠牧區，自然條件差。生態惡化，經濟和產業結構單一，債務多。牧民收入低，出現不少無畜戶、少畜戶，甚至有的失去草場。貧困戶增加。到2005年底，全區牧區有絕對貧困人口22.1萬。加上低收入的相對貧困人口12.3萬。共計34.4萬。牧區貧困人口所占比例。均高于全國、全區平均水平。典型調查顯示，牧區旗貧困戶基本上占各旗牧戶總數的10％左右。返貧率15％左右，脫貧致富任務十分艱巨。

另外，牧區財政困難，畜牧業支撐與保障體系不健全，體制性障礙制約著牧民收入和生活水平的提高。據33個牧區旗市統計，2005年地方財政一般預算收入共32.8億元，財政供養人員27萬人。平均每個旗市地方財政一般預算收入9.941萬元，最多的4.2億元。最少的只有2.275萬元，基本上是“吃飯”或“要飯”財政。公共財政對牧區覆蓋面小，信貸支牧資金的投放規模不足。科技、信息等服務機制不健全，社會保障體制不完善。特別是城市與牧區二元結構還未根本破除，牧民生活條件和收入水平提高的任務相當艱巨。

二、牧民收入增長緩慢的原因分析

造成牧區建設沒有明顯改善。牧民收入不能可持續增長的原因，我們認為主要是以下三個方面：

(一)長期的城鄉二元經濟結構，造成牧區的建設欠債太多，牧區和牧民自身積累太弱，很難形成可持續發展能力

以2006年為例，全區社會固定資產投資總規模創歷史新高，達到3400多億元，然而農村牧區投資不足150億元。僅占總投資的4.4％，比上一年只增長6.87％，比城鎮投資增幅低62.26個百分點。同2003年相比，城鎮投資所占比重提高了7.79個百分點，農村牧區投資所占比重卻下降了8.67個百分點。牧區的社會固定資產投資低成為牧區發展不快、牧民收入增長緩慢的重要原因。

(二)近年來有限的牧區建設投入并沒有發揮出預期的效果

投資效率低下。收效甚微。一是政府投資的范圍仍然過于寬泛。一部分資金投向一些競爭性非常強的工業領域，但投資的效益很差。二是政府投資的機制不合理。項目實施單位往往不具備法人地位，對投融資的風險無人負責。自治區實施的農牧業“種子工程”在我區農牧業發展中起到了積極的效果，但由于沿襲計劃體制下形成的事業體制，沒有建立適應投融資體制改革的新的投融資主體。沒有實施產業化經營，投資效果不理想，對相關產業的帶動作用也不夠。三是投資分散，形不成規模效益。2006年自治區地方計劃內基建項目50萬元以下的項目占到60％，平均規模很小。四是資金管理水平低。首先是對建設資金不能堅持全程管理。普遍缺乏事中，事后監督。其次，資金的投入方式沒有創新。仍習慣于直接投資項目。

(三)目前制約牧民收入增長的還有長期形成的不合理制度問題

首先?，F行的土地制度有缺陷。家庭承包制度盡管實現了土地所有權與使用權的分離，但牧戶擁有的承包經營權并不完備。牧民對草場的穩定預期不高，此外，土地流轉制度不健全和牧區土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，牧民利益受損。其次，農村牧區稅費制度不合理。2006年全面取消牧業稅以后，牧民負擔大大減輕了。但是從縣鄉財政、農村教育投入等方面來看，目前的稅費制度還很不完善。牧民增收存在諸多困難。這主要表現在：一是尚未建立農村公共財政體制，縣鄉兩級財政減收過多，保支出保運轉壓力越來越大。二是農村義務教育經費緊缺。義務教育的質量和普及度受到影響。第三，農村社會保障制度有缺陷?，F代社會保障制度在農村落實得并不理想，除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農村養老、醫療保險均呈現出覆蓋面窄、保障水平低等特點，不發達地區尤其如此。此外，社會保障資金來源的不穩定、農民的社會保障意識差以及農村扶貧制度不健全也是農村社會保障缺陷的重要表現。

三、牧民收入可持續增加的對策建議

內蒙古牧區與農村不同，在生產方式、生活方式以及文化習俗等諸多方面有其特殊性。增加牧民收入是一項長期艱巨的任務。也是一項龐大的系統工程。必須以科學發展觀統領全局，從實際出發，因地制宜，分類指導，穩步推進。

(一)全面發展畜牧業和牧區經濟，努力提高綜合生產能力

應從牧區實際出發，堅持城鄉統籌發展的方針，著力推進產業化經營。通過產業化經營帶動牧區經濟結構調整，帶動畜牧業生產經營方式轉變。帶動牧區的城鎮化和工業化。要調整優化牧區經濟結構，充分合理利用牧區的自然資源優勢。積極興辦工業、礦產開發、商貿及服務業，提高二、三產業比重；要在稅收、信貸、營銷等方面制定優惠政策，財政要給予重點支持，推進畜產品精深度加工開發，真正形成優勢產業和主導產業。努力提高畜產品加工轉化率，通過“企業(公司)+基地+牧戶”等多種形式，把廣大牧民帶動起來，形成利益共同體。讓牧民從產業化經營中得到更多的實惠。

(二)大力加強牧區基礎設施建設。改善牧區生產、生活和發展條件

牧區蘇木鎮、嘎查基礎設施建設，是牧區經濟社會發展中的薄弱環節，嚴重地制約牧民生活條件的改善和收入的增加。應調整公共財政支出。切實加大投入力度，著力解決水、路、電、通訊等牧民生產、生活基礎設施不足問題；加強牧區草原保護建設，加大投入力度，建立穩定增長的資金渠道和長效機制，把牧區草原生態建設投入納入公共財政支持和保障范圍，通過財政轉移支付、項目支持等措施，建立草原生態補償機制。

(三)實行對草原牧區牧民養畜直接補貼，調動廣大牧區和牧民建設新牧區的積極性

畜牧業是弱質產業。牧民是弱勢群體。許多國家都是采取特殊的保護扶持政策。建議國家財政對牧區牧民采取與農村農民同樣的補貼政策，把草原牧區牧民養畜問題，放在國民經濟和社會發展的大局中統籌考慮，實行對牧民和畜牧業直接補貼。補貼辦法和標準，可根據不同區域的自然條件、草原面積、牲畜數量、畜牧業發展水平及牧民人均收入等因素綜合確定。

(四)改革戶籍制度

城鄉分割的二元戶籍制度嚴格限制了牧民流動，限制了牧民在城市就業機會，這是制約牧民收入增長的最大障礙之一。通過創新戶籍制度。打破二元城鄉壁壘，促進牧區勞動力資源流動，提高牧區其他生產要素效率，從而實現市場經濟所要求的帕累托效率，增加牧民收入。目前我區牧區有一些區域草原生態極度惡化，一部分牧民無法繼續生產生活，已成為“生態難民”。各地應從實際承受能力出發，盡快推動建立城鄉統一的勞動力市場，完善和規范政府對勞動力市場的管理，清理和取消針對農牧民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。

(五)改革牧區社會保障制度

牧區社會保障建設關系到廣大牧民的切身利益，關系到農村的經濟發展和社會穩定，關系到社會主義新牧區建設目標能否實現。逐步建立起一套有中國特色的牧區社會保障體系是當前牧區經濟社會發展中一項重要而緊迫的任務。首先要加快立法步伐。為牧區社會保障體系的建立提供法律支持。抓緊地方立法。完善實施細則。使之形成有機的法規體系。盡快改變社會保障立法滯后的現狀，以此明確牧區社會保障的性質、政府的責任、牧民的權利和義務。保證農村社會保障制度的健康順利發展。其次要堅持從實際出發。實事求是、因地制宜、分類實施、量力而行的原則，建立多層次的農村社會保障制度。應積極推進進城牧民社會保障制度建設。讓進城牧民與市民享受同等社會保障待遇。

(六)加強牧區科技培訓和畜牧業科技服務體系建設，以科技進步支撐牧民收入的可持續增加

草原畜牧業的根本出路在科技、在教育。要用先進的科學技術和裝備不斷武裝畜牧業、改造建設牧區。首先，是建立牧民培訓的長效機制，加強牧民的科技培訓。要制訂牧民培訓的中長期規劃，把牧民培訓當作一項帶有根本性、長期性的公益事業來抓。要把培訓經費列入財政預算，保證實施。其次，要加快建立健全牧區畜牧業科技服務體系建設。實行科技特派員制度，進一步加強科學研究，切實搞好試驗、示范工程。培育建設科技服務中介組織，大力推廣適用科學技術，提高增產增效增收技術的入戶率和覆蓋率，加速科技成果轉化，提高科技貢獻率。

(七)創新農村金融體制

首先要強化農村牧區合作金融的主體地位，使其真正成為不以贏利為目的的信用互助合作組織。要適當擴大農業政策性金融業務范圍，在堅持政策性、體現政府意圖的同時，從微觀層次降低牧民籌資成本。其次要完善牧區資金的回流導入機制，建立直接、通暢、來源充沛的支牧投融資渠道。要以立法手段保障牧業長期發展的資金投入。并采取合理措施，引導資金向牧區流動。實行有差別的信貸政策和貨幣政策進行調控。最后要加快相關政策的制定，調整和優化金融資源配置。要建立牧戶和中小企業的信用擔保機制。分散金融機構貸款風險。