我國農業綜合開發項目資金使用管理問題研究

摘要：農業綜合開發以有限的財政資金，引導、帶動全社會對農業綜合開發進行投入，本文揭示了當前我國農業綜合開發項目資金管理中存在的主要問題，文章最后指出，農業綜合開發資金使用管理必須適應新階段、新情況、新任務的要求，改革和完善資金管理制度，發揮農業綜合開發在新階段農業發展中應有的作用，提升農業綜合開發水平。

關鍵詞：農業綜合開發項目 資金管理

一、我國農業綜合開發資金使用管理中存在的主要問題

(一)資金管理制度有待于進一步加強

1．資金投入分配政策不平衡。農業綜合開發在項目、資金投入分配中針對不同地區作了硬性限制，致使有些非主產項目區和貧困地區難以同等的享受國家農業綜合開發惠農政策，同時，也影響著農民建設新農村的積極性。

2．項目資金到位晚，資金撥付緩慢。以內蒙古為例，內蒙古自治區各旗縣當年新上的項目一般都在當年8月份才批復下來，由于項目資金到位較晚，旗縣農發辦在組織招投標等開工前期工作完成之后要到11月左右，南于受當地寒冷氣候的影響，工程一般都要等到來年開春才開工建設，造成項目跨年度實施。

(二)地方財政配套資金不能及時足額完成，存在虛假配套現象

以內蒙古為例，有些盟市、旗縣配套資金有缺口，特別是產業化項目的配套資金缺口比較大，地方配套資金落實一級比一級難，越是老項目盟市、旗縣越難，同時，個別地區還有虛假配套問題發生。

(三)農牧民籌資投勞在實際操作中難度大、操作不規范

1．農牧民籌資投勞在實際操作中難度較大。農業綜合開發項目面對的是廣大的農牧民群眾，農牧民經濟狀況參差不齊和大量勞動力的外出務工，加大了農牧民籌資投勞的難度。

2．農業綜合開發農牧民籌資投勞實際操作不規范。首先，農業綜合開發農牧民所籌資金應該與各級財政資金實行統一核算，與當前大部分地區執行的賬外核算不相符：其次，按照農牧民負擔條例規定，一切由農牧民出資必須出示合法憑證，而農業綜合開發到目前為止，農牧民籌資沒有合法憑證，不利于加強農牧民籌資投勞監督管理。

(四)各類項目中銀行貸款落實比例偏低

農業綜合開發投入中，銀行貸款資金是一個重要組成部分，農業開發的有關政策規定，對于國家立項的項目，農業銀行要配套資金，但實際上配套資金很難足額到位，2001年人民銀行取消了農業綜合開發專項貸款，這種資金缺口就更為明顯。

(五)財政有償資金回收難，管理不規范

1．農牧民收入總體水平不高，增收趨緩，影響了有償資金還款能力。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，農牧業和農村經濟出現了階段性的變化，大宗農產品賣難問題突出，農牧業增產不增收，農牧民收入增長趨緩，個別農牧戶純收入還出現了負增長，削弱了有償資金的還款能力。

2．管理不規范，債務不明確。在農業綜合開發的初期，特別是第一、二期。有償資金的比例高達50％，但由于在有償資金管理上缺乏經驗，有些地方沒有充分認識落實債務的重要性，沒有真正將債務落實到項目區收益的農戶，導致資金無法回收。

(六)財政無償資金報賬中擠占、挪用、滯留、抵頂等問題時有發生

1．會計基礎工作薄弱，不按規定建賬核算。一些部門和單位違反農業綜合開發資金會計核算要求，不按規定科目記賬，沒有正確使用農發會計科目，會計核算不規范，賬目較亂，賬簿和報表的要素不齊全。個別項目單位會計賬簿沒有月計、累計。年終不結賬，總賬與明細賬不符，明細賬中的經濟業務摘要內容表述不準確或過于簡單。

2．財務管理松弛，報賬手續不健全，雖然全國項目旗縣全面推行了縣級財政報賬制，但仍不同程度地存有報賬手續不全和報賬程序不規范的問題。財務報賬偏離財務管理規定，報賬資料不充分，支出管理不嚴格，使用不合規發票和白條入賬，報賬中缺少必要的工程預算、工程決算和施工合同，部分物資采購發票缺少必要的驗收手續，科技費支付手續不規范，還有的違規支付大量現金，造成財務管理的“黑洞”。

(七)工程竣工決算沒有執行審計制度

工程預決算是農業綜合開發資金縣級報賬的主要依據，尤其是竣工決算的審核，直接關系到報賬工程的真實性和有效性，由于目前縣級工程決算不需要上級審批，工程竣工決算沒有執行審計制度，往往造成項目計劃和工程造價的變更由承包單位自己說了算的局面，缺少科學有效的依據，形成計劃管理的失控。

(八)報賬資金專賬和工程資金核算對象不完整，且存在交叉，重復現象

在報賬資金專賬中只核算財政無償資金不核算財政有償資金、項目建設單位自籌資金和群眾的投T投勞：在工程資金專賬中只核算項目建設單位自籌資金，不核算無償資金和群眾投工投勞。

二、現階段完善我國農業綜合開發資金使用管理的政策建議

(一)改革和完善資金管理制度

1．適應農業綜合發展新階段的要求，適當調整財政資金投入比例。(1)適當調整財政資金中土地治理項目與產業化經營項目所占比例。在土地治理項目和產業化經營項目總比例保持基本不變的前提下，根據各地實際適當調整，沿海經濟發達地區土地治理項目的比例適當降低，產業化經營項目所占的比例適當提高，經濟欠發達的生態脆弱地區土地治理項目的比例適當提高，產業化經營項目所占比例相應降低，糧食主產區維持不變。(2)加大財政無償資金投入的力度，調整不同地區的資金投入標準。今后農業綜合開發逐步向開發條件差、開發難度大、經濟相對貧困的地區推進，而這些地區的經濟實力和農民自籌配套能力又較差，這就要求增加農業綜合開發財政無償投入的比重，對少數民族地區、非主產項目區和貧困山區縣，更應適當加大無償投入的比重。

2．加快資金撥付進度，防止資金滯留。各級農發機構在收到上級下達和下撥資金后，應根據工程進度及時撥借財政資金，不得任意緩撥或停撥。在撥款環節上，首先撥付30％的啟動資金，其次，檢查項目報賬后，再撥付30％后續資金，最后項目竣工驗收后撥付30％的資金，預留10％的質量保證資金。對所有項目資金撥付實行“直通車”，減少周轉環節，加快資金撥付速度。

(二)采取有效措施，實事求是解決地方配套問題，督促地方財政部門足額落實配套資金

對現行的地方財政配套比例作進一步調整，配套投人政策向西部地區和財政困難地區給予更多的傾斜，以減輕財政困難縣的配套壓力。地方財政配套資金中，應堅持省級財政拿大頭，地方財政要爭取財政預算部門的支持。按照規定比例將配套資金列入預算，確保足額落實到位。

(三)適應新形勢發展，調整農牧民籌資投勞政策

在項目實施以前，必須廣泛征求農牧民意見，把農牧民愿意籌資投勞作為立項的前提，在整個開發過程中賦予農牧民群眾更多的知情權、參與權、決策權和監督權。隨著農村牧區各項改革進一步深入，各項措施的出臺，農牧民收費必須規范、合法，應制定統一的農業綜合開發農牧民籌資收據，從源頭上抓好農牧民籌資和投勞折資工作。

(四)用好財政優惠政策，吸引銀行信貸資金投入

一是用好用足財政貼息政策。今后應進一步加大財政貼息方式。吸引銀行貸款，對于吸引銀行貸款可能性大、對農牧戶示范帶動能力強、促進農牧民增收顯著的龍頭企業，在安排中央財政貼息資金時給予更多傾斜：二是積極調動各類商業銀行投入農業開發的積極性。在選擇委貸銀行和財政貼息項目上，不局限于專業銀行，發揮農業銀行主渠道作用的同時，進一步調動其他商業銀行的投資積極性。

(五)加強財政有償資金管理，積極探索財政有償資金放款的新形式

一是把好項目前期的選項立項關。要堅持在立項前嚴格審查企業的財政有償資金償還能力，必須嚴格考核其經營狀況和信用等級：二是認真清理有償資金債務，減免部分逾期有償資金；三是明確回收責任。層層簽訂有償資金合同，一級一級地明確責任；四是全面推行委托銀行放款，規范財政有償資金的管理。全面推行委托銀行放款，要按照“誰受益，誰還款”的原則落實債務人和還款責任人，縣級農發管理部門應與受托銀行協調配合，明確雙方的責任和義務，確保有償資金的及時投放和按時足額回收。

(六)規范財務會計核算，加強財政無償資金報賬管理

建立完善的財務管理制度。建立統一的報賬模式、規范的運行流程和規范的會計賬務，按會計年度核算收支，依據經濟業務按規定科目記賬，嚴禁手續不全報賬，要認真審核各種報賬憑證的真實性、合法性及準確性，每項支出都要附有完整的原始憑證，嚴格控制現金支出，嚴禁白條入賬。凡是審核把關不嚴或未按規定手續進行報賬出現嚴重問題的。相應追究有關人員的責任。

(七)推行工程竣工決算審計制度

逐步推行工程竣工決算審計制度，由發包單位的上一級主管機關負責審核批準。或邀請審計、財政監督和其它社會中介機構參與，加強決算監督，堵住擅自調整項目計劃的口子，決算審計費可據實計入工程成本或在項目管理費中列支。

(八)改變現有賬務處理程序，擴大工程資金專賬的核算范圍

一是擴大工程資金專賬的核算范圍。工程資金專賬既核算財政有償資金、項目建設單位自籌資金和群眾投工投勞，又核算財政無償資金，這樣一是能全面地核算每一具體項目全部資金的運動過程，有效發揮會計反映職能，及時提供項目資金籌集和使用的全過程進行監督和控制：二是將群眾投工投勞折價入賬。群眾投工投勞也是出資，可按照當地上一年度的社會平均工資水平或者是農發辦擬定的統一標準和實際投工投勞的數量計算，作為農業綜合開發項目資金的來源和支出。

(九)加強時會計人員的培養，提高專業技能

1．強化培訓，提高會計人員的業務素質。加強會計人員培訓，開展形式多樣的專題培訓，針對財務管理、工程預算、資金報賬、會計電算化等重點內容，每年分期、分片開展不同形式的業務專題培訓，使農業綜合開發系統會計能做到了解制度，熟悉業務，規范操作。確保良好素質的專職會計人員從事農業綜合開發資金管理和財務核算工作，同時使其崗位保持相對穩定。

2．堅持財務人員參與項目建設管理的全過程。農發財務人員要按照縣級報賬制的要求，對資金的使用進行全程監控，對項目區工程支出情況、工程進度工程質量進行跟蹤檢查，參與項目前期準備工作，了解工程預算及合同簽訂情況，了解項目建設情況，實地考察工程材料價格，檢查和糾正資金使用中出現的問題，參與竣工驗收和工程決算等。通過參與全過程管理，提高縣級報賬制會計核算水平。