對政府工程中工程項目委托監管的研究

摘要：按照委托代理理論，在委托人缺乏監督或委托人無力監督的情況下，代理人都可能發生追求自身利益而背離委托人利益的行為，引發委托代理問題。本文根據委托代理理論和政府工程的特點，并結合發達國家和地區的政府工程監管經驗，提出了對我國政府工程項目委托監管的建議。

關鍵詞：委托代理 政府工程 監管

隨著我國政府投資體制改革的不斷深入，生產力發展速度的加快，舊的政府投資項目管理模式已經越來越不適合現代丁程的建設管理。如何管理好投資額巨大的政府工程被提上日程。為此，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，建設部《建設工程項目管理試行辦法》(建市[2004]200號)。政府工程的工程項目管理任務委托成為了大勢所趨。

一、工程項目管理委托的理論實質分析

(一)基于委托－代理理論的主體分析

詹森(Jensen)和麥克林(Meckling)將“委托－代理”理論定義為一個或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據委托人的利益從事某些活動，并相應的授予代理人某些決策權的契約。從經濟學意義上分析。委托代理關系是處于信息優勢與處于信息劣勢的市場參加者之間的相互關系。掌握信息多的，具有相對信息優勢的市場主體為代理人(A-gent)；掌握信息少的，處于信息劣勢的市場主體被稱為委托人(Principal)。在存在委托代理關系的情況下，委托人和代理人都是追求利益最大化的經濟人，通過簽訂合同，取得分工后，都有增加自身利益的動機。

(二)委托代理理論是政府建設工程實行項目委托管理的理論基礎

項目委托管理模式和傳統項目管理模式比較，突出的特點是在項目委托管理模式下，政府和項目管理公司之間是一種合同契約關系。政府通過公開、公平、公正的有序市場競爭，將政府投資的建設項目經營管理權通過簽訂合約委托給專業的項目管理公司，實質上政府購買的是項目管理公司的服務和管理才能；而項目管理公司是獨立的、產權清晰的市場主體，因為產權制度的基本功能是給人們提供一個追求長期利益的穩定預期和重復博弈的規則，如果產權不清，人們就無須對自己的行為承擔責任，企業的經營者也沒有追求企業長遠發展的動機。委托－代理理論所要求的委托代理雙方的代理合約就是要建立在自由選擇和產權明晰化基礎上。

二、政府工程中發生委托代理追求個人利益的行為研究

委托代理關系的基本問題是代理問題，是指由于代理人目標函數與委托人目標函數不一致，加上存在不確定因素和信息不對稱，代理人可能偏離委托人的目標函數。而委托人也難以觀察并監督之，從而出現代理人損害委托人利益和非效率現象。代理問題的具體表現形式為道德風險和逆向選擇。

(一)道德風險

指交易雙方在交易合同簽訂后，其中一方(代理人)利用多于另一方(委托人)的信息，有目的地損害另一方利益而增加自己利益的行為。工程交易中，在承發包合同簽訂后。發包人無法觀察到承包人工作的努力程度、投入資源的完整性或詳細的信息，即使能見到工程產品，也是一些外觀的結果。對工程產品內在的本質則難以觀察到。也就是說，承包人在簽約后擁有發包人所沒有的關于自己努力水平和資源投入情況的私人信息，從而具有信息優勢。發包人選擇承包人在這些信息發生之前，因而承包人可利用這些信息優勢來損害發包人的利益，如使用資源以次充好、偷工減料等，這就是工程承發包中發包人所面臨的道德風險。

(二)逆向選擇

指市場的某一方(代理人)如果能夠利用多于另一方的信息使自己受益而另一方(委托人)受損，那么才傾向于與對方簽訂合同進行交易。如在工程投標過程中，投標人一般總是會隱藏部分信息，爭取中標并能獲得更多的利潤空間。如果無利可圖他是不會參與投標，或者說不會報一個沒有利潤的投標價格。除非具有其它商業目的。

三、發達國家或地區的政府投資項目監管

當前，世界上的發達國家對于政府投資項目監管的理念基本上相同，他們大多數采用“事先預防為主，事后審查為輔”的監管體制。其保障體系大體上可分為法律監管、政府職能部門的全過程監管、市場準入控制監管幾個部分。

(一)嚴格的制度和法律約束

在美國，與政府投資項目相關的基本法律主要有《公共工程法案》、《聯邦政府采購條列》等。在英國，相關的主要法律有《建筑法》、《仲裁法》、《新城鎮規劃法》等。我國的香港關于建筑業管理方面的法規、條例也是比較健全的，如《建筑物條例》、《建筑物管理條例》、《測量師注冊條件》等等。其立法的宗旨和原則都是相同的，均是在保證國家和人民基本權益的基礎上為行業提供一個競爭的、公開的、公平的市場環境。

(二)職能部門的動態、全過程、全方位的監督

在建筑業發展相對成熟的國家，政府對其投資的項目實行的監督體制實際是一種動態的、全過程的、全方位的監督。

1．動態的過程。在項目運作的不同階段，政府會不定期派出監視員或審查工程師，對工程項目進行檢查。如果在檢查中發現問題，小的方面會立即責令其改正，大的方面則可能直接下令其停工整頓，直至符合規定為止。

2．全過程的審查。在項目立項、設計、施工、驗收的各個環節，政府主管部門都會嚴格把關，以保證項目的順利進行，如我國香港的工程表現評分系統(PASS)。

3．全方位的監督。在項目的實施過程中，除了業主方和承包方之外，還存在許多其他機構與項目保持著密切的利益聯系，他們也對項目的審查和監管起了重要的作用，如銀行和保險公司。

(三)對執業公司資質管理

在美國，對承擔政府工程承包商的資質管理主要采用確定回應性、確定負責性和黑名單制度。其中“確定回應性”主要是指承包商的投標文件或報價應符合具體的政府邀請書的要求：“確定負責性”主要是指承包商按照項目的要求執行合同的能力，其前提是承包商的投標文件符合確定回應性的要求：“黑名單制度”主要指如果發現承包商的不誠實行為，以及在過去政府項目合同執行過程中有過不良表現或不可接受的情況，該承包商就會被列入禁止加入的黑名單中。

(四)工程服務與施工采購分離

在美國和其他西方國家，工程建設通常分屬兩大行業：建筑與工程服務行業和施工行業。以加州交通部的項目實施流程為例，除施工環節外，其余各環節均屬于工程服務行業范疇，根據各自不同的特征采用不同的做法。前者實行以資質為標準的專業服務采購。與金融、證券、法律、醫療等行業的采購做法相似：后者實行以價格為標準的“大宗商品”采購，與國際上對原油、糧食等貨物的采購做法相似。

四、對我國政府工程項目委托監管的建議

(一)完善政府工程項目委托的法律制度

目前，我國與政府工程項目委托監管相關的主要法律有《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》以及《建筑法》、《建筑工程質量管理條例》等。這些法律搭建了政府工程項目委托監管的基本框架。但是，并沒有一部真正的政府工程監管法律。因此，在實際操作中給政府工程監管留下隱患。如我國在工程采購中并未有意識地對工程服務和施工采購模式加以區別。《中華人民共和國招標投標法》第三條規定重大工程、建筑與工程服務(勘探、設計、監理)和施工采購均需招標，而第四十一條具體規定了招標采購的兩個前提條件：1．能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準：2．能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低：但投標價格低于成本的除外。

《招標投標法》中規定的兩個采購條件均以價格為主導。第一個條件雖未明確規定價格在采購中的權重，然而在實際操作中價格往往起到決定性作用。這樣可能導致在政府工程項目委托采購中水平較低的項目管理公司中標，從而導致管理水平低下，發生工程總目標不能順利實現的情況。

同時，應完善工程項目委托的準入和擔保制度，構成約束機制的另一個方面是合同爭議的解決機制，其一是調解機制，對一般性的合同糾紛由投資人充當調解人：其二是仲裁機制，重大分歧由所在省、市、自治區的仲裁機構加以解決。

(二)建立行業標準和績效評價體系

國務院《關于投資體制改革的決定》也只是指出“選擇專業化的項目管理單位”，指出了改革的方向，而沒有具體的對項目管理單位的要求。這就造成在項目管理實施中無法可依的局面，只能通過在招標文件中規定。

同時，建設部《建設工程項目管理試行辦法》中規定項目管理企業應具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質：項目管理企業應根據委托項目管理合同約定，選派具有相應執業資格的專業人員擔任項目經理，組建項目管理機構，建立與管理業務相適應的管理體系，配備滿足工程項目管理需要的專業技術管理人員，制定各專業項目管理人員的崗位職責，履行委托項目管理合同。由此可知，建設部也只是對項目管理企業的資質和項目管理機構做出了基本的規定，而且資質規定中很寬泛。在這種情況下，行業標準就顯得重要，特別是對項目管理公司的選擇標準。

另外，由于工程項目管理工作的特殊性，其成果很難進行量化，因此造成績效評價的困難，從而使政府部門對政府工程的監管帶來一定的模糊性。因此，建立行業的績效評價體系勢在必行。

(三)微觀的工程全過程監管制度

政府投資項目往往是一個建設主體，多個部門聯合監管的局面。這種情況下，應協調各部門的管理并形成制度。同時，對業主和項目管理公司的責權界面進行劃分并形成合同內容。在具體工程實施中，綜合上述制度和合同內容，形成規范的管理程序。

另外，參照香港的PASS系統并借鑒發達國家的監管經驗，在具體的工程項目中，形成全過程的動態監督。合理的劃分控制期并進行全要素的分析，參照績效評價與合同內容，形成階段性的監督。同時邀請社會相關機構和公眾進行監管。在我國政治體制改革和政務的不斷透明，社會機構與公眾將成為政府工程監督的重要力量。

最后，完善項目的后評價制度。項目后評價是用項目的實際成果和效益來分析評價項目的決策、管理和實施，通過經驗和教訓的總結，為項目的投資人和委托人服務，可為項目最終成果的運行和改善提出建議，也可為新項目的決策提供較為可靠的依據。在這個基礎上，建立政府工程項目管理委托的信息平臺，進行信息的共享。