對城市網絡投資市場化改革的思考

城市網絡各個部分的投資，可分為政府投資和商業投資。其中的政府投資，即政府財政和政府借款進行的投資，主要對象是城市網絡結構中的公共產品部分，如城市交通道路等。而其中的商業投資，則是指對私人產品的投資，如商品住宅的投資。但是，有時公共產品，或者準公共產品，商業性投資可以以BOT形式進入公共產品的投資領域。比如，城市道路先由私人投資進行建設，建成后出售給政府，由政府運營。在中國現階段，城市網絡的投資市場化改革不可能直接達到帕累托最優，為達到社會公益事業總量提高和公用品使用的公平性，避免公用地悲劇，目前只能達到帕累托有效。只能是以少數免費使用者處境的變壞，來避免公用地悲劇并增加短缺設施的供給。因此，中國城市網絡投資市場化改革的關鍵是要建立合理的收費收益機制，這有利于擴大城市網絡投資市場化的范圍，并由此增強城市網絡項目對社會投資者的吸引力。

1建立合理的收費收益機制。城市網絡的投資市場化改革涉及到地方政府、民間資本、市民公眾這三個主體。產出服務價格是最敏感的因素，不僅與項目盈利性密切相連，而且基礎部門價格變動會產生連鎖效應，引起較大的社會反響。因此，確定合理的定價模式至關重要。

公用事業產品原有定價模式的原則是成本加微利，但在實際操作中存在一定的困難，比如成本如何界定，政府、居民和企業三方之間存在著信息不對稱的問題。為避免公用事業生產企業以成本上升為由倒逼政府定價，必須建立成本約束機制。根據現代規制理論，對具有自然壟斷性質的產業有不同的定價模式。其中，激勵性規制理論中的價格上限規制是值得推薦的方案。

價格上限規制即“最高限價法”，或者叫“RPI－X法”（Retail Price Index）調節。RPI表示零售價格指數即通貨膨脹率，X表示由管制者確定的在一定時期內企業預期生產效率增長的百分比，RPI與X相減的值決定企業調價的幅度。這一方法的基本優點是在合理的投資回報率基礎上，一定時期內固定價格的上漲幅度，從而刺激企業只能通過降低成本才能取得較多的利潤。這種有意識的控制價格與利潤的行為，也可使其避免競爭性行業那樣大起大落地波動，整個行業的生產與投資運行將比較穩定。

2明確公共財政政策的方向。政府預算分為經常預算和資本預算。經常預算主要來源于稅收，支出側重于公共產品和服務。資本預算收入來源于債務性收入和其他非稅收入（如土地收益、國資變現、預算外費用收費等），支出是政府投資，一般以城市網絡投資為主。

長期以來，我國政府在公共支出上偏重于對盈利性的經濟類城市網絡的建設，而對社會保障、義務教育、公共衛生等社會類公共產品的投入長期嚴重不足。因此，公共財政政策應該以經濟建設型政府向公共服務型政府轉變為導向。

公共財政的首要職能就是要保證全體社會成員公共利益最大化，有效提供公共品和公共服務，而這是以政府與市場明確分工為基礎的。通過城市網絡投資市場化改革，使公共財政在建設型財政中（實踐證明政府在此領域的投資建設是存在政府失靈的）釋放出來，除一部分構建財政模擬收益機制外，增加社會福利保障事業支出（而這恰恰是市場完全失靈領域），從而改變目前建設資金和社會福利保障雙低、財政支出顧此失彼的困境。

所以，城市網絡應按照其自身的生產屬性和服務性屬性良性發展，為城市經濟發展提供基礎性動力。只要符合“社會公益事業總量不斷增加”的目標，城市網絡就應該根據“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，根據城市自然、資源等稟賦和具體情況，靈活地采取多種方式推進城市網絡投資市場化改革。

3建立財政“模擬收益機制”。目前，由于城市網絡價格機制或收益機制缺失或不到位，需要從社會公平角度加大推進商品化概念和有償使用性。在逐步到位過程中，前期應通過購買協議安排，運用公共財政統一構建財政補償基金，模擬經營收益機制即以財政購買（按模擬市場的產品數量和價格）來暫時代替將來可能條件下的實際用戶購買。從較廣義的角度來分析，財政貼息和稅收免除已具備模擬收益機制的雛形。但“模擬收益機制”更著重于財政補貼的資本化或經常性收入化，更加符合投資市場化的財務表現要求。

另外，建立財政“模擬收益機制”將對很大一部分先前財政投入形成但賬面上已核銷的資產（沉沒資產）進行激活，盤活這部分以前認為是非經營性的存量是政府尋求財政來源的巨大資源，可以擴大城市網絡投資市場化的范圍。如城市道路和橋梁一直是市政公用設施中最短缺的供給。改革比較領先的城市最多也是采用BT這類融資主導型的而非純粹投資市場化的方式，主要原因是政府規定城市道路、橋梁不能收費（過去曾允許“城市四自”收費，目前都已不再審批），因此城市道路橋梁的投資市場化改革比較適合以“財政模擬收益機制”來配套。目前應該允許經濟發達地區對城市道路、橋梁進行合理收費。因為與高速公路相比，城市道路、橋梁與高速公路只是按區域經濟劃分不同，它們的功能和特性基本類似。城市道路、橋梁收費可以采用整體在高速公路上搭票，因為高速公路通行量大小和投資效益與目的地城市網絡投入是正相關的。對于特定城市道路、橋梁的投資市場化，可模仿新加坡、香港設置雷達收發機，在不影響通行效率的情況下對使用者進行逐次計費、按年收費。當然，由于城市道路、橋梁的網絡性也較強，在一般行車情況下也無替代品，定價就必須合理。過高定價會損害收費的效率，減少社會福利。

再如，垃圾處理在中國大部分城市目前可行的還是末端集中處理。垃圾處理基本無網絡性，是強中心型，由規模經濟決定的壟斷行業。沃特森（Waterson，1998）認為，一個產業不僅僅可以通過技術基礎的改變，也可以通過需求改變而成為自然壟斷產業。如果需求不斷增長，一個產業可以從自然壟斷狀況脫離出來。當一個城市垃圾處理量達到一定程度，可以通過投資市場化方式建立兩個以上的集中處理廠，從循環經濟和無害化、減量化角度，應首選垃圾焚燒發電處理工藝。在同一標準下，政府可施行“比較競爭”模式進行價格規制。垃圾處理不同于污水處理可以直接在自來水費中附加，因為污水的產出與水消費直接相關，有其科學性和合理性。而垃圾收費附加載體就很難確定，技術上暫時運用模擬收益機制來推動垃圾處理的投資市場化改革。

4化解地方政府的“行為悖論”。隨著市場經濟的不斷推進，很多地方政府已經認識到對城市網絡進行細分，通過明晰產權的激勵，采取市場化方式進行投資、建設和經營，是解決城市網絡不足問題的惟一出路，逐步開始了以產權制度改革為核心的制度創新。但是值得注意的是，地方政府在推進城市網絡領域市場化和作為制度創新“第一行動集團”的過程中存在行為悖論，一方面大力提倡進行城市網絡投資、建設和經營的市場化改革，力圖通過競爭提高城市網絡的供給效率和服務水平；另一方面卻又基于政治目標、短期利益和集團利益，從各個方面干預城市網絡的市場化運作，強調壟斷，妨礙競爭。

現代西方經濟學認為，地方政府一旦形成自己的利益需求，在利益目標的指引下，其行為也會表現出一個“經濟人”的特征，也會追求自身利益的最大化，而這種自利性往往會成為制度創新的障礙和阻力。地方政府在城市網絡領域制度創新中的“行為悖論”，是新制度學派“國家悖論”理論在城市網絡領域的微觀反映，地方政府在多重目標引導下的矛盾行為會導致其在制度變遷中偏離合法和效率的路徑，引致創新行為的異化。

美國著名經濟學家諾思認為：國家具有雙重目標，一方面通過向不同的利益集團提供不同的產權，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而達到國家稅收的增加。地方政府在城市網絡領域制度創新中的“行為悖論”之所以存在，根源在于指引地方政府行為的雙重目標存在著尖銳的內在沖突。一方面，作為制度創新的推動者，地方政府要通過界定產權、保護產權，形成有效率的組織來實現城市網絡的最佳配置，通過競爭提高經濟效率，從而維護自身的統治；另一方面，以市場化為目標的制度創新又妨礙了地方政府相關利益集團壟斷利潤的實現，導致利益的重新分配，而且市場化也使得地方政府對城市網絡領域的直接干預受到限制。

我國現在正處在經濟的轉型期，計劃和市場兩種體制相互交錯，在城市網絡領域作為制度創新主體的地方政府從自身收益最大化的角度考慮必然會在計劃和市場方式中進行選擇。于是在制度創新過程中，當地方政府的自身利益與社會利益發生矛盾時出現犧牲宏觀經濟利益和在公共政策上錯位的現象也就不難理解。進行制度創新和市場化運作提高城市網絡的供給效率與“政府管制”、“行業壟斷”已成為地方政府在城市網絡領域的兩難困境。

（作者單位：中央黨校科社部）