農民養老問題探討

盤古開天以來，面朝黃土背朝天的中國農民世襲著“養兒防老、家庭養老”的模式。20世紀90年代初，隨著改革開放的深入，市場經濟體制的建立，構建以養老保險為主的社會保障體系迫在眉睫。在當時，號稱中國養老保險的“三駕馬車”——企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、農村養老保險分別在勞動部、人事部和民政部啟動。時隔近二十年，企業職工基本養老保險日益完善，機關事業單位養老保險只起了退休金的補充作用，農村養老保險處于整頓探索階段。為什么會有如此大的差距？是農村養老保險時機不成熟，是農村養老保險農民不歡迎，還是農村養老保險制度設計有問題？

20世紀90年代初實施的農村養老保險制度是肯定行不通

實踐是檢驗真理的唯一標準。20世紀90年代初實施的農村養老保險之所以被有關方面叫停，答案是肯定的——制度設計有問題，導致農民不歡迎。歸納起來問題應出在以下幾方面：

一是籌資方式單一，政府沒有承擔應有的責任。企業職工基本養老保險之所以受到城鎮職工的歡迎，是因為參保者個人僅出資了小部分（8%），單位（企業）出資了大部分（20%），國家對個人出資部分免除個人所得稅，對單位出資部分免除企業所得稅，事實上企業職工基本養老保險由三方出資，即個人出資8%，單位實際出資13.4%，國家實際出資6.6%。另外當企業職工基本養老保險基金入不敷出時，政府財政承擔兜底義務。也就是說，參加企業職工基本養老保險，參保者得到了實實在在的實惠。而農村養老保險，民政部關于印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》的通知指出：“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。”這句話本身就是說個人要出大頭，單位只起輔助性，國家不出錢只給予政策扶持。事實上，我國農村集體經濟相當薄弱，在中西部地區基本上就沒有集體經濟。據對某省調查，農村養老保險集體繳費僅占3.28%，96.72%都是農民掏腰包，國家在政策上也沒有什么看得見的扶持。這種養老模式，說到底就是農民自己掏錢放在民政部門，民政部門到時分次付給你。這種辦法，農民還不如直接把錢存入銀行省事、方便。一種讓農民得不到任何實惠的養老保險制度，農民怎么會樂意參加，一項不受農民歡迎的政策怎么能長時間實施下去？

二是養老金太少，根本不及養老之需。農民參加養老保險，目的是老有所養，是希望喪失勞動能力后領取的養老金能夠保證基本生活，實現自我養老。但民政部關于印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》的通知規定“月交費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區以及鄉鎮、村、企業和投保人選擇。各業人員的交費檔次可以有所區別。交費標準范圍的選擇以及按月交費還是按年交費，均由縣(市)政府決定。”實際執行中繳費一元二元不嫌少，由于繳費額低，農民月領取養老金根本不及養老之需。據某省調查顯示：人均累計繳費總額188元。2006年人均每月領取養老金15.88元，最多的每月822元，最少的每月只有0.44元。月領取額在1元以下人數的占12.52%；月領取額在1～10元的人數占70.63%；月領取額在10～20元的人數占6.8%；月領取額在20～50元的人數占6.75%；月領取額在50～100元的人數占2.95%；月領取額在100元以上的人數占0.35%。人均每月領取養老保險金15.88元，還不及該省農村最低生活保障標準70元的四分之一。也就是領取養老保險金生活還不如享受最低生活保障，而享受最低生活保障還不需要從微薄的收入中繳納參保費。這樣的農村養老保險制度能起到怎樣的作用？

三是經辦機構定性不合理。農村養老保險經辦機構是開展好農村養老保險工作的先決條件。事實上，一開始農保機構的設置和定性就不合理。據某省調查顯示：自收自支事業單位個數占35%，全額撥款事業單位個數65%（全額撥款大多只撥工資）。將農保機構定性為自收自支事業單位，這些單位到哪里去收，有什么創收項目？唯一創收的地方就是農民繳納的保費和資金存入銀行產生的利息。由于農保機構定性為事業單位，許多有“辦法”的人就想方設法鉆進農保機構。據某省調查發現，一個籌集農保基金累計不足1 600萬元的縣，高峰時編制內經辦人員45人，編制外還有22人，按規定只能提取管理費60萬元，為了機構運轉挪用基金384萬元。一個經辦農保工作的機構，如果全靠農民來養活，農民怎么受得了？

四是監管機制不健全，基金侵蝕嚴重。民政部關于印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》的通知規定：“基金以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。農村社會養老保險機構，在指定的專業銀行設立農村社會養老保險基金專戶，專賬專管，專款專用。民政部門和其它部門都不能動用資金。養老保險基金除需現支付部分外，原則上應及時轉為國家債券。國家以償還債務的形式返回養老金。養老保險基金用于地方建設，原則上不由地方直接用于投資，而是存入銀行，地方通過向銀行貸款，用于建設。”上述條款，看似有嚴格的監管制度，實際上全是一些“原則上”。經辦機構經費不夠——挪，地方政府需要幫扶地方企業——借，民政部門需要興建土木——拿，經辦機構領導朋友經營周轉困難——借，資金存入地方信用社、信托公司——說沒了就沒了。據某省調查發現：違規投資、抵押、擔保及違規存放基金；管理部門違規占用、使用基金；違規出借基金；個人貪污挪用等占全部籌集資金10%以上。

探索建立新型農村養老保險制度是全面建設小康社會的必然選擇

從黨的十七大提出：“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”到溫家寶總理在政府工作報告中強調：“更加注重社會建設，著力保障和改善民生”，一項項改善民生的政策措施，向人們展示了構建和諧社會的新畫卷。

健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，探索建立新型農村養老保險制度是黨向全社會發出的號令。沒有農民參加的養老保險就不能實現“全體人民老有所養”，農民不能享受老有所養，就談不上農村的全面小康，沒有農村的全面小康就不是全社會的全面小康。要解決農村養老保險問題，必須對舊的農村養老保險制度進行揚棄，建立新型的農村養老保險制度。

建立新型的農村養老保險制度，政府應承擔應有的出資責任，隨著我國經濟實現又好又快發展，各級財政應該有能力投入農村養老保險，出資比例可以比照新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險。籌集資金的應能確保農民喪失勞動能力后得到的養老金能保證其基本生活，下限應不低于農村最低生活保障線。應理順農保機構管理體制，保障經辦機構經費，提高經辦人員素質，控制經辦人員數量。按照企業職工基本養老保險基金監管制度、規定監管新型的農村養老保險基金，確保資金安全、增值。

（作者單位：江西省審計廳）