建立和完善我國政府采購制度的構(gòu)想

一、建立政府采購制度的必要性和迫切性

1.建立政府采購制度可以合理有效使用公共資金，提高財政支出的效益。長期以來，我國在財政資金管理上存在重收入輕支出的問題，我國實行的財政體制改革主要是規(guī)范中央與地方的收入分配關(guān)系，但在加強支出管理方面，還缺乏行之有效的辦法。許多用款單位也都把注意力集中在爭資金、爭基數(shù)上，不管資金到位以后的使用效益，結(jié)果造成一方面資金緊張；另一方面損失浪費嚴(yán)重。行政事業(yè)經(jīng)費特別是行政經(jīng)費，一直是財政支出管理中的一個“老大難”問題。而政府采購制度，是以一整套法規(guī)為基礎(chǔ)，以公開、公正、公平為原則，以招標(biāo)為主要方式，財政部門直接向供貨商付款購買商品和服務(wù)，政府既得到了價廉物美的商品和服務(wù)，又可大幅度節(jié)約支出，提高資金使用效率。西方一些國家的實踐證明，實行政府采購后，公共資金的節(jié)約都在15%左右。這表明，建立政府采購制度是保證公共資金有效利用的最佳手段。

2.建立政府采購制度是對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的需要。政府采購作為國家財政政策的一種政策手段，可以通過政府采購商品和勞務(wù)的數(shù)量、品種和頻率，對整個國民經(jīng)濟運行進行直接調(diào)節(jié)。因為政府采購支出可以直接增加當(dāng)期的社會購買力，同時，政府通過直接占有一部分社會產(chǎn)品和勞務(wù)以及對這些社會產(chǎn)品和勞務(wù)的使用，能夠形成一定的資源配置結(jié)構(gòu)，直接影響社會商品總量與結(jié)構(gòu)平衡。當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)過熱時，可以適當(dāng)壓縮政府采購的規(guī)模，即通過緊縮的財政政策，減少社會總需求，實現(xiàn)經(jīng)濟的正常運行。當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)衰退跡象時，可以增加政府采購的規(guī)模，刺激總需求的擴張，促進經(jīng)濟的增長。同時，政府作為國內(nèi)市場上最大的消費者，其購買商品和勞務(wù)的選擇無疑對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有舉足輕重的影響，政府可以通過彈性的采購計劃，體現(xiàn)一定時期的政策傾向，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。

二、建立和完善我國政府采購制度的設(shè)想

（一）政府采購的原則。

1.效率原則。效率原則是政府采購的基本原則，這一原則體現(xiàn)在兩個方面，一是“貨幣價值最大化”，用少量的資金支出，購買到較多的商品和勞務(wù)，即通常所說的少花錢，多辦事，并且把事情辦好；二是節(jié)約采購時間和采購管理費用，采購程序過于繁瑣，采購周期較長，采購管理費用較多，就會造成政府采購的效率低下，因此，應(yīng)盡可能節(jié)省采購時間和降低采購管理費用。

2.公開性原則。指政府采購的程度和采購活動都在公開情況下進行。公開性原則就是增強政府采購的透明度，對投標(biāo)邀請的發(fā)布、投標(biāo)商資格審查、開標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果公布等都要公開，這樣不僅使投標(biāo)商估測他們參加采購活動的代價和風(fēng)險，從而提出最有競爭力的價格，也有助于防止采購機構(gòu)決策的隨意性和不正當(dāng)采購行為，增強投標(biāo)商參與采購的積極性和信心。

3.公平性原則。指政府采購過程中參與采購的投標(biāo)商地位平等，機會均等。公平性要求所有的供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供者具有同等待遇，采購機構(gòu)在信息提供、資格審查、投標(biāo)評價、中標(biāo)者確定等方面應(yīng)一視同仁，不能有任何的照顧或歧視，只有這樣，才能吸引更多的供應(yīng)商、承包商以及服務(wù)提供者前來競爭投標(biāo)。

4.競爭性原則。指政府采購的目標(biāo)是通過投標(biāo)商之間的競爭來實現(xiàn)。政府采購的合理價格應(yīng)該是供應(yīng)商競爭形成的價格，通過競爭也可以促使投標(biāo)人提供更好的商品和技術(shù)，并設(shè)法降低投標(biāo)報價，使政府得到價廉物美的商品和服務(wù)，從而可以節(jié)約資金支出，實現(xiàn)政府采購的目標(biāo)。

（二）政府采購管理體制。

1.政府采購的管理機構(gòu)。根據(jù)國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，應(yīng)在財政部設(shè)立專門的政府采購管理機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)中央的政府采購工作。其主要職責(zé)包括:制定和實施政府采購的政策、法規(guī)和辦法;研究確定政府采購的中長期規(guī)劃;審查采購預(yù)算;管理和監(jiān)督政府采購活動;審批政府采購代理機構(gòu)資格和管理采購代理機構(gòu)的工作;協(xié)調(diào)有關(guān)部門在采購中的關(guān)系等。各地方財政部門也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購管理工作。可參照目前的產(chǎn)權(quán)交易市場的運作形式，設(shè)立政府采購的代理機構(gòu)，由財政部門授權(quán)，負(fù)責(zé)政府采購的具體工作。

2.政府采購的模式。目前，國際通行的政府采購模式主要有三種：（1）集中采購，是指由財政部門或另一個指定部門負(fù)責(zé)本級政府的所有采購；（2）半集中采購，是指財政部門直接負(fù)責(zé)對部分商品的采購，其他則由各支出單位自行采購；（3）分散采購，是指財政部門不進行采購，而由各支出單位自行采購。在三種采購模式中，集中采購可以大大降低采購成本，節(jié)約采購費用，但不易實施。分散采購雖然易于操作，但不能最大限度地降低成本。因此，比較可行的是半集中半分散的采購模式。

3.政府采購的方式。根據(jù)采購金額和采購對象的不同，政府采購可以采取以下幾種方式：（1）公開招標(biāo)采購。即通過公開招標(biāo)的方式，邀請所有潛在的投標(biāo)商參加投標(biāo)，采購機構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從所有的投標(biāo)者中評選出中標(biāo)者，并與之簽定采購合同的采購方式。這是政府采購中最主要的也是最常用的一種采購方式。（2）兩階段招標(biāo)采購。該方式是把采購活動分為兩個階段：首先，采購機構(gòu)就采購事項廣泛征求建議，并同投標(biāo)商進行談判以擬定購貨物或工程的技術(shù)規(guī)范；其次，采購機構(gòu)依據(jù)第一階段所確定的技術(shù)規(guī)范進行正常的公開招標(biāo)程序。（3）選擇性招標(biāo)采購。即采購機構(gòu)有選擇地邀請有限數(shù)目的投標(biāo)商進行競爭性招標(biāo)，從被邀請的投標(biāo)商中確定中標(biāo)者，并與之簽定采購合同。（4）尋價采購。即通過市場尋價的方式，對幾個供貨商的報價進行比較分析，以此確定需采購商品的供貨單位。（5）單一來源采購。是指采購機構(gòu)在適當(dāng)?shù)臈l件下向單一的供貨商、承包商或服務(wù)提供者進行采購的方式。

4.政府采購制度的法律法規(guī)體系。通過制定政府采購的法律法規(guī)可以對采購程序和行為進行規(guī)范和約束，保障采購活動的順利進行。目前我國政府采購方面的法律法規(guī)主要有財政部制定的《政府采購管理暫行辦法》及有關(guān)部委正在起草的《招投標(biāo)法》，還沒有形成一整套健全完整的法律法規(guī)體系。《政府采購管理暫行辦法》只是一般性的法規(guī)，不是經(jīng)全國人大通過的法律，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。《招投標(biāo)法》僅僅是對招投標(biāo)采購方式進行法律規(guī)范，是屬于民法、經(jīng)濟法的范疇，而政府采購不僅僅是招標(biāo)的問題，它還包括有關(guān)原則、預(yù)算管理、采購管理、履約管理等諸多內(nèi)容。因此，目前應(yīng)著重抓好以下法律法規(guī)的制定：（1）制定和頒布《政府采購法》。該法屬于行政法范疇，它所要調(diào)整的對象是政府參與經(jīng)濟活動的法律規(guī)范。其內(nèi)容應(yīng)包括總則、招標(biāo)（包括尋價、直接采購）、決標(biāo)、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等。（2）制定《政府采購指南》，規(guī)定和明確政府采購范圍。目前我國政府采購的范圍還比較狹窄，從長遠(yuǎn)來看，除工資、郵電、收費等一些非實物性費用支出外，所有的實物性支出均應(yīng)納入政府采購范圍。《政府采購指南》中不僅列示采購的范圍，還應(yīng)對哪些商品和服務(wù)必須進行公開招標(biāo)采購，哪些可采取其他方式采購、哪些應(yīng)集中采購、哪些可以分散采購等作出明確規(guī)定。借鑒國際通行做法可確定政府采購“門檻額”，達(dá)到或超過門檻額的一律進行政府采購。（3）制定《政府采購代理機構(gòu)管理辦法》，對采購代理機構(gòu)的資格、采購行為等進行管理。（4）制定《政府采購專業(yè)人員管理辦法》，對專業(yè)采購人員的行為進行規(guī)范和管理。

5.政府采購的仲裁機構(gòu)。對政府采購招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭議的問題，如果無法通過協(xié)商解決，當(dāng)事人可按一定的程序申訴，并請專門的仲裁機構(gòu)仲裁。國外的仲裁機構(gòu)一般有三種：一是由財政部門負(fù)責(zé)，如新加坡、韓國等；二是設(shè)立獨立的采購仲裁機構(gòu)，如日本政府采購審查委員會、加拿大國家貿(mào)易仲裁法庭等；三是依靠地方法院來仲裁。我國也應(yīng)建立政府采購仲裁機構(gòu)，我認(rèn)為上述第二種形式可借鑒，即在各級政府設(shè)立專門的政府采購仲裁機構(gòu)，解決政府采購中發(fā)生的爭議和糾紛。

三、解決和完善政府采購制度的保障措施

1.改進政府支出預(yù)算管理方式，加強財政監(jiān)督。各級財政部門應(yīng)編制政府采購預(yù)算，各行政、事業(yè)單位每年應(yīng)把需要采購商品或服務(wù)的項目、數(shù)量上報到財政部門，對于由政府集中采購的部分，財政不再進行撥款，而是在集中采購過程中直接把款項支付給供應(yīng)商。對于分散采購的部分，各單位應(yīng)建立專門的資金賬戶，采購中的各項支出，均應(yīng)通過專門的賬戶進行結(jié)算，財政對各單位的采購情況進行檢查和監(jiān)督。

2.完善國家金庫制度。我國目前的國庫制度是與預(yù)算會計體系相一致的，國庫根據(jù)預(yù)算會計制度通過銀行結(jié)算系統(tǒng)把預(yù)算資金層層下?lián)芙o用款單位，并且國庫制度規(guī)定，國家的一切預(yù)算支出一律憑各級財政機關(guān)的撥款憑證，由國庫統(tǒng)一辦理撥付，而現(xiàn)行國庫制度與政府采購資金的直接支付相矛盾。因此，應(yīng)對現(xiàn)行的國庫制度進行調(diào)整，允許財政辦理直接撥款的方式，并制定相應(yīng)的具體操作辦法，為實行單一國庫賬戶創(chuàng)造條件。

3.協(xié)調(diào)財政部門與有關(guān)部門的關(guān)系。政府采購不僅與預(yù)算編制、支出管理和財政總預(yù)算會計工作緊密相連，而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易政策及外匯管理等方面。目前我國參與采購管理的機構(gòu)除財政部外，還有國家計委，負(fù)責(zé)規(guī)劃、審批以財政撥款為主的大型建設(shè)項目;外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)對外招標(biāo)的談判以及我國采購政策與世貿(mào)組織、亞太經(jīng)合組織的談判工作。因此，實行統(tǒng)一的政府采購制度，也需要各部門相互配合，避免各自為政的現(xiàn)象，保證政府采購活動的有效開展。

4.建立政府采購的信息系統(tǒng)。政府采購制度要求采購信息要提前在政府公報或全國性的報刊雜志上公布，為此應(yīng)建立政府采購的信息系統(tǒng)，拓寬政府采購信息流通渠道，政府采購管理部門應(yīng)辦理專門的政府采購信息報紙或刊物，在條件具備的情況下，開通政府采購信息網(wǎng)站。采購信息應(yīng)主要包括對所需商品和服務(wù)的簡要描述，招投標(biāo)的條件，交貨日期，聯(lián)系地點和姓名，截止日期等內(nèi)容。

5.提高政府采購專業(yè)人員的素質(zhì)。政府采購的具體工作應(yīng)由專業(yè)化的人員負(fù)責(zé)執(zhí)行，政府采購人員素質(zhì)的高低，直接影響到采購工作是否公平、公正，這實際上是代表政府的形象問題。因此，應(yīng)借鑒國外的做法，重視對政府采購的專業(yè)人員的培訓(xùn)工作，政府采購人員應(yīng)采取考試的辦法進行篩選，考試合格者要在財政部門或有關(guān)部門登記注冊，成為正式的專業(yè)政府采購人員。

（作者單位：南昌市審計局）