建立適應科學發展要求的審計人力資源機制

任務重與力量不足，已經成為長期制約我國審計工作的一道難題。優化人力資源配置是我國審計工作不斷進步的重要保障。通過對全省各級審計機關人力資源現狀和履行職能情況的調查研究，我做了一些系統的思考，形成了一些初步的認識。從學習和實踐科學發展觀的高度著眼，從審計工作發展和審計機關人力資源現狀及現行人事制度的實際出發，逐步建立一種以國家公務員隊伍為主體、以現代人事制度管理的專業技術人員為輔助、以松散方式聚集社會審計人員而成的“人才庫”為補充的審計人力資源機制，為審計事業的可持續發展提供強有力的人力資源保障和支撐，我認為是一種可行的選擇。本文僅就深化改革，開發審計人力資源的有關問題作一些探討。

一、強化培訓，完善機制，全面提高審計干部隊伍素質

審計機關成立25年來，我省審計隊伍建設取得了可喜的成績。3 000多名審計人員思想作風過硬、業務素質良好、認真履行職責、依法實施審計，為維護財政經濟秩序、促進經濟社會健康發展、加強廉政建設發揮了重要作用。但是，還依然存在一些不容忽視的問題：

一是人員缺口較大。近年來，按照科學發展觀的要求，國家和地方各級政府對社會事業、“三農”、社會保障、生態環境、基礎設施建設等民生領域的投入大幅增加，加之對黨政領導干部和國有及國有控股企業領導人經濟責任審計的不斷加強，審計的任務越來越重。僅靠國家審計機關現有人員和編制，有大量甚至是絕大部分應當審計的項目和單位不能及時得到審計，甚至沒有接受審計的機會，因而留下很大的監督盲區，造成不少有形和無形的損失。據統計，目前我省各級審計機關每年能夠實施審計的單位僅能達到應當審計范圍單位總數的20%左右。按照《中華人民共和國審計法》規定，所有具有財政收入和支出職能的單位、國有及國有控股企業、政府投資的建設項目都應當接受國家審計機關的審計，但由于力量不足，目前只能做到對應當審計的單位中20%左右的少數重點單位每年必審，對30%左右的單位能夠兩年審計一次，有50%左右的單位大約五年左右才能輪審一次。由于國家審計機關力量嚴重不足，政府投資建設項目中有50%以上的難以得到審計。縣級審計機關業務人員編制緊張尤為突出，有近半數的縣級審計機關業務人員不足3個審計組的最低規定人數。

二是素質不夠高。具有中專或者高中學歷的人員仍占總人數的25%，第一學歷為全日制大學本科畢業的人員僅占總人數10%，碩士研究生以上學歷的人員不到1%。

三是結構不合理。突出表現在年齡結構和專業結構上。年齡結構屬“棗核”型，50歲以上和30歲以下的人員分別占總人數9%和11%，由于編制所限，近10年內基本未能補員，十多年后將會出現大出大進、青黃不接的“斷層”現象；專業結構呈“單一化”傾向，具有中級以上技術職務的人員中，審計師、會計師占三分之二，工程預決算、計算機、法律、金融等方面專業人才缺乏。專業人員分布不均勻，不少縣級審計局缺乏中級職稱以上的專業技術人員。

四是后續教育措施明顯滯后。各級審計機關不同程度地存在重使用、輕培養和忙于審計、疏于學習的傾向。相當數量的審計人員滿足現狀，對給自己“充電”缺乏緊迫感和自覺性。

五是進出渠道不暢通。素質較高、較為年輕的人才進不來，同時缺乏淘汰的機制。2000年機構改革以來，全省審計機關除安置了一些轉業軍人外，基本上未能吸收新人。

上述情況表明，我省審計隊伍的現狀同新的形勢要求嚴重不相適應。國家審計的性質決定了在法制、政策、專業技術等方面都有十分嚴格的規范要求。隨著經濟全球化和我國經濟社會快速發展以及依法治國進程的不斷加快，績效審計、經濟責任審計的加強，市場經濟的發展，審計的范圍、內容、方法、手段等都將發生深刻變化，審計結果的透明度也將大為提高，對審計隊伍的年齡結構、知識結構、專業結構和審計人員素質的要求將越來越高。扎實的審計專業知識和技能、較為系統的法律、經濟管理知識和計算機審計技術將成為對審計人員業務素質的基本要求。審計人員的素質是依法開展審計工作的基本條件，也是保證審計質量、規避審計風險的必要前提。按照科學發展觀的要求，面對不斷發展的新形勢、新任務，我們必須用一種全新的思維方式來思考和研究審計隊伍的建設和審計機關人事制度的改革。

明確培養目標，建立科學的評價體系。近年來各級審計機關在教育培訓上下了一定的功夫，但由于培養目標不夠明確、評價體系不夠科學以及體制障礙等多方面的原因，效果不夠明顯。基于以上情況，當前要激活審計機關人力資源，全面提升審計隊伍水平，必須有的放矢，圍繞能力、素質建設這個核心，著力培養用科學發展觀武裝起來的、具有牢固的執政為民理念和高度的改革創新意識的“五講、五會、五懂”復合型人才。五講是：講學習，講正氣，講大局，講創新，講奉獻；五會是：會按法定程序組織審計和審計調查，會選擇重點問題，會利用電子計算機等現代手段實施審計，會判斷經常性經濟活動的真實性、合法性和效益性，會從體制、機制和管理等方面綜合分析經濟社會發展中各種問題存在和發生的深層次原因，提出切實可行的建議；五懂是：懂法律，懂政策，懂經營管理，懂信息技術，懂世貿規則。

創新人才管理和使用機制。按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國公務員法》有關規定，尊重人的需求驅動規律，從審計機關的實際出發，應建立健全以下五個方面的激勵機制：

一是發展機制。要以完善黨政領導干部選拔任用制度和實施《中華人民共和國公務員法》為契機，適應審計工作的特殊要求，積極探索人事制度改革的新途徑，拓寬審計人員的晉升渠道，發揮行政職務、級別待遇、技術職務在干部晉升方面的互補作用，為審計人員的正常成長和審計隊伍的穩定發展提供制度上的保障。

二是競爭機制。建立競爭機制是充分激發人的潛能的基本手段。要把競爭機制引入審計機關公務員晉升中來。建立職業準入制度，完善競爭上崗制度。要充分體現公平競爭、淘汰落后的機制，鼓勵賢者上、庸者下，營造百舸爭流、千帆競發的氛圍，為優秀人才脫穎而出創造條件。值得重視的是，對于被淘汰的人員，應當在工作和生活上給予合理安排，不能輕言砸掉人的飯碗，砸掉鐵飯碗以后給他一個什么樣的飯碗，是改革能否成功的關鍵。我國三十年來的國有企業改革至今都未能有效解決這一問題。能否改革現行人事制度，是能否保持和增強審計機關活力的關鍵。這個關卡是繞不過的。只有妥善解決這一問題，才能建立行得通的制度，否則就寸步難行。事業的活力，只能來自人。能否建立一套充滿活力的人事制度，是審計事業興衰的關鍵。為使新的機制能夠建立起來，我們在建立淘汰制度時應當有一種緩沖機制。經過規范的競爭，將嚴重不適應審計工作需要的人員淘汰出審計崗位無疑是必要的。但是，從穩定的需要考慮，對這些人員的生活安排應適當從優，重要的在于讓他們把位子空出來，而不是砸掉他們的飯碗。讓不勝任工作的人空出位子，用新的機制補充新人，可以使機制創新成為一個漸進的過程。給被淘汰的人員以較好的出路，有利于在穩定的環境下順利推進改革。應當不惜為此而支付一定的改革成本，以經濟和政治資源的必要付出換取審計隊伍的活力，換取一種新的機制。

三是培育機制。經濟和社會都是動態發展的，甚至呈現日新月異的變化。審計機關要擔當起法律賦予的經濟監督重任，適應不斷發展變化的形勢，就必須與時俱進，實行審計人員的終身學習制度。美國1976年通過了《終身學習法》，日本1990年通過了《終身學習振興法》，歐洲2001年發布了《終身學習報告書》，新加坡已經把不能按規定要求完成學習任務作為一種違法行為。各級審計機關應當制定和推行一整套行之有效的剛性學習制度，把審計機關建設成為學習型的機關。特別是在培訓內容和培訓方式上，應力求切合各級審計機關的實際，根據不同層次和不同情況分級分類實施。要舍得選送重要崗位上的骨干脫產學習，舍得利用“黃金時間”安排學習，舍得為學習培訓給予必要投入。通過選送培訓、集中學習、鼓勵自學、實踐鍛煉等多種形式，使每個人都能得到更多獲取知識、儲備知識、更新知識的機會，力爭始終站在相關知識和專業技能的制高點上。

四是考核評價機制。現行的干部考核評價方法有很多脫離實際、流于形式之處，也有不少錯位之處。在行政機關必須明確各部門行政首長在選拔使用、管理、考核本部門工作人員方面的主體地位，有效地克服角色錯位、無人負責、管理松懈甚至有令不行、有禁不止的現象。在此基礎上，進一步完善對干部的考核評價機制，量化德、能、勤、績、廉考核標準，完善定期考核和日常考核制度。形成平時考核、關鍵時期考核、年度考核等多種形式相統一的考核系統。通過考核，客觀公正地評價公務員的工作態度、工作水平及工作績效，了解公務員的現實能力和潛在能力，為加強公務員隊伍的管理和發現、培養、選拔優秀人才提供可靠的依據。確立以人為本的管理理念。關心人、理解人、尊重人。注重解決干部職工在工作、生活上的實際困難，為人才的成長創造良好的環境。

五是文化機制。古往今來，文化與政治相互交融、相互支撐，是事業發展的長久無形動力。審計文化建設的核心是審計職業道德建設、審計精神培育、審計價值取向確立和審計形象的樹立。要確立依法審計，文明審計，客觀公正，愛崗敬業，無私奉獻的審計精神，堅持審計為發展服務的方向，引導廣大審計人員樹立為社會主義現代化建設而奮斗的理想、信念和行為準則。

二、積極推進事業單位改革，實行以聘用制為核心的新的人事制度

積極推進以用人制度改革為重點的事業單位改革，以多種形式吸納審計事業所需的專家、學者和專業技術人員。根據當前和今后審計工作的需要，省、市、縣審計機關可爭取適當編制員額，用改革的精神組建一些新型的事業單位，組織他們參與對財政資金、政府投資建設項目、利用外資項目、金融保險、經濟責任、工商企業等項目的審計。實行以聘用制為核心的新的用人制度。積極推行通過考試公開招聘的辦法。

為了有效緩解審計任務重和審計機關人力不足的尖銳矛盾，必須探索現行體制下增強審計機關審計能力的新途徑。以事業單位為載體，適量聘用專家、專業技術人員是目前情況下一條較為可行的途徑。對于那些具有特殊專業知識、技能、經驗的稀缺人才要深入挖掘，不拘一格，大膽使用。要堅持從實際出發，因人因事制宜、一事一策、一人一策、特事特辦、特崗特薪。要確立不求所有、但求所用，不求常在、但求常用，雙向選擇、平等自愿的用人觀念和機制。既可以采取中長期聘用的辦法，也可以采取短期項目聘用的辦法。變人員管理為崗位管理，變行政約束為契約約束，變人員引進為智力引進。

在審計任務較重、較急，使用事業單位人員和社會聘用人員較多的情況下，為了做到既充分發揮聘用人員的業務專長和作用，又能加強管理，可以探索將國家審計機關審計人員同事業單位工作人員、社會聘用人員混合編組，以國家審計機關審計人員為骨干，帶領聘用人員工作的組織方式。

三、以人才市場為依托，建立以“人才庫”為重點的人才和智力共享機制，使之成為國家審計用之不竭的人力資源基礎

以人才市場為基本依托，建立具有“蓄水池”性質的審計“人才庫”制度，是國家審計機關利用社會人才和智力資源的可行途徑。“人才庫”的性質類似“蓄水池”，是一種松散的組織。審計機關可以通過同當事人簽訂契約的方式建立合作關系，但又不具有隸屬關系，同傳統的用人制度有著本質的區別。通過“人才庫”儲備一批具有一般審計能力的社會閑置審計人力資源，使之成為審計人才的“蓄水池”，為審計工作提供人力資源的補充，對審計事業的發展具有重要意義。在國家行政機關編制體制保持相對穩定的情況下，審計機關人力資源不足將是一個長期現象。面向社會挖掘和聚積人才，是可供選擇的惟一出路。事實上，在當今人才社會化程度越來越高的新形勢下，任何一個部門、單位都不可能擁有自身工作所需的全部人才，人才的社會所有、流動和共享將成為一個必然的趨勢。各級審計機關要自覺地適應這種新的形勢，在加強現有審計隊伍能力素質建設的同時，轉變用人用才用智觀念，用全新的辦法解決全新的問題。建立以人才資源為中心的人事管理體系，挖掘、整合社會各個領域具有專門技能、知識和經驗的審計人力資源為審計所用，成為實現審計工作目標的重要保證。

山西省審計廳于2006年起在人事部門的大力配合下建立了社會審計人員“人才庫”，挖掘利用社會閑置或游散審計人力資源，吸收他們參與國家審計機關審計工作，進行了積極的探索，取得了一些成功的經驗和做法。但是由于體制機制的制約，還存在專業人才供應不足、工資待遇低，難以吸引高素質人才，管理聘用人員的經驗不足等問題，需要在實踐中不斷完善，但這條路子已經顯示了強大的活力，應當繼續堅持不懈地探索。據了解，我省目前具備一般審計能力的閑置或游散審計人力資源近萬人，加上每年數千名高等學校相關專業的畢業生，為我們隨時補充審計人力資源提供了廣闊的選擇空間。我們要在改進和擴大“人才庫”的建立和運用方面采取有效措施。

要利用各種形式宣傳審計，建立審計職業優勢導向。通過舉辦各種報告會，在人才市場建立審計人力資源“專柜”，在互聯網站上建立審計人力資源“專頁”以及在其他大眾媒體上設立專欄等方法和途徑，宣傳國家審計的任務、性質和職能，披露審計工作的人才需求信息，擴大審計工作的知名度，提高審計機關的吸引力。讓閑置審計人力資源知審計，愛審計，投身審計。爭取各級政府和財政部門在政策、經費等方面給審計以必要的保障和支持。

不斷擴大和完善“人才庫”。各級審計機關可以通過考試、考核、上崗試用等程序和方法，經常性地為人才庫充實人員，擴大容量，并通過現代信息技術等科學手段，同人才庫成員保持聯系，為他們提供信息。

隨著審計機關聘用人員的不斷增加，各級審計機關應當大力加強對聘用的專業技術人員的管理。加強對聘用人員專業技術人員的保密意識、責任意識和法律意識教育。對經常使用的對象，要把工作實績同勞動報酬掛鉤，體現多勞多得、優質優價。人事部門要建立他們的個人檔案資料，與他們保持經常性的聯系。還可以本著互惠互利、平等自愿的原則簽訂協議書，形成既相對穩定、有所約束，又能滿足專業人員自由擇業、用人單位按照一定條件選擇人才的需要，形成一種保障人才自由流動、自主擇業，用人單位對工作人員既能擇優聘用又能正常淘汰的新型機制。這種機制目前對我們來說是生疏的，但它無疑具有極強的生命力，正在生氣勃勃地向我們走來，讓我們張開雙臂勇敢地接納它吧。

建立和完善激勵機制，保證后備隊伍落實。從審計事業的長遠發展和以人為本的理念出發，我們應當積極嘗試，建立為德才表現優秀的骨干人才發放部分最低生活保障費、交納部分醫療保險和失業保險等激勵機制，以保證這些同審計機關保持松散聯系的待崗人員能夠隨時滿腔熱情地投入審計，做到召之即來，來之能審，審之可信。

盡管上述種種方式也存在顯而易見的缺陷和不足，但畢竟可以成為有效緩解審計任務重與審計機關人力嚴重不足的矛盾，我們應當積極探索。只要嚴格管理，不斷提高，這些方式也許會成為未來審計機關新型人事制度的雛形。我堅信，鐵飯碗制度終將讓位于符合市場經濟規律和以人為本價值取向的人才聘用制度，人員管理必將被崗位管理所取代。在未來充滿活力的新型審計人事制度下，活躍在審計工作中的，將不再是那些抱著一個沉甸甸的鐵飯碗、終日為個人待遇而計較的國家公務員，而是一批靠知識、技能和職業道德武裝起來的審計職業人，他們胸懷理想，手持合同，健步行走在法律設定的道路上，在嚴格的管理下，在無情的競爭中，為國家經濟社會發展貢獻自己的聰明才智。

（作者單位：山西省審計廳）