基層人民銀行開展績效審計的探索與思考

隨著金融體制改革的不斷深化，人民銀行履行中央銀行職能有了更新的、更高的內(nèi)涵和要求。這既為內(nèi)審工作提供了更加廣闊的舞臺，也提出了新的挑戰(zhàn)。面對新形勢和新要求，人民銀行總行提出了在全系統(tǒng)開展績效審計的要求。本文擬結(jié)合人行撫州市中心支行績效審計試點情況作一探析。

一、實踐

2008年4月，人行撫州中支選取轄內(nèi)金溪、資溪兩縣支行計算機房更新改造項目試點開展了績效審計。其主要做法是：

（一）破除一道“羈絆”，即合規(guī)性審計。

該行轉(zhuǎn)變內(nèi)審觀念，努力引導(dǎo)破除傳統(tǒng)合規(guī)性審計這道“羈絆”，將“查問題、追責(zé)任”的監(jiān)督觀念轉(zhuǎn)變到“提建議、找措施”的服務(wù)觀念上來，使內(nèi)審部門從審計對象的對立面轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲媽ο蟮睦婀餐w，使績效審計工作取得審計對象的全面理解、支持和配合并得以順利開展。

（二）把握兩個“度”，即廣度與深度。

該行審計組著眼廣度，對審計項目進(jìn)行了全方位跟蹤、多角度測試、全過程評價。從投資項目的前期決策、投資估算、工程監(jiān)理以及項目決算等方面，著重立項科學(xué)性、項目管理效益性等，展開事前、事中、事后審計。對有關(guān)電子設(shè)備配置及機房裝修實際效果情況，審計組還進(jìn)行了現(xiàn)場測試和兩縣支行對比驗證。

同時，審計組也重視體現(xiàn)深度，探源、挖潛、尋根、究質(zhì)。對機房改造項目資金概算、預(yù)算、決算實施情況及質(zhì)量管理等方面內(nèi)容追根溯源，重視查清每筆資金的來龍去脈，如資金來源與運用情況，專項資金是否進(jìn)行了調(diào)劑使用等。

（三）運用三“法”，即對比分析法、定量分析法、定性分析法。

一是從縱向與橫向開展對比分析。縱向上，該行將實際指標(biāo)與計劃、歷史、先進(jìn)指標(biāo)對比，從中找出差距和癥結(jié)所在，同時通過實際效益與設(shè)計效益的對比評價項目的效益情況。橫向上，通過轄內(nèi)兩個縣支行互相橫向?qū)Ρ龋庇^醒目地揭示出了項目實施情況孰優(yōu)孰劣。二是通過定量分析法客觀評價項目效率和資金管理情況。三是通過定性分析法評價項目相關(guān)管理制度完善性及項目效果情況。

（四）凸顯“三性”即經(jīng)濟性、效率性、效果性。

經(jīng)濟性審計內(nèi)容是在保證質(zhì)量的前提下降低資源消耗量。包括：是否經(jīng)濟合理地使用預(yù)算經(jīng)費和預(yù)算外資金、物資及人員。效率性審計內(nèi)容為對比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系，以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或在產(chǎn)出一定的前提下實現(xiàn)投入的最小化，保證資金支出的合理性。效果性審計內(nèi)容為通過評價資金支出后實現(xiàn)的實際效果與預(yù)期效果的關(guān)系，提高資金支出效果。

該行在評價試點項目績效狀況時主要看項目是否經(jīng)濟、高效、效果好，其中最重要的是效果。經(jīng)濟性是前提、效率是過程、效果是目的。經(jīng)濟性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。因此，該行始終以“效果好”為優(yōu)先選擇條件，實行以體現(xiàn)“效果性”為主導(dǎo)地位的綜合審計評價，在審計內(nèi)容與發(fā)揮作用等方面較之以往有了全新的改變。

二、難點

績效審計是一項涉及面廣、內(nèi)容繁雜的系統(tǒng)工程。如何圍繞人民銀行的工作特性去評判實現(xiàn)的手段和方式是否經(jīng)濟、有效，當(dāng)前還面臨不少困難。

（一）傳統(tǒng)理念難突破。在人民銀行內(nèi)部，尤其是基層行對績效審計知之甚少。由于長期從事合規(guī)性審計，審計人員在開展績效審計時難免存在思維定式，習(xí)慣于查錯糾弊，不能跳出就事論事的傳統(tǒng)審計思維模式的束縛。人行撫州中支在對機房改造項目財務(wù)核算內(nèi)容編制工作底稿時，部分人員起初仍沿襲財務(wù)合規(guī)審計的習(xí)慣做法，之后才逐漸適應(yīng)新的評價方法。因此審計觀念的變更并非一朝一夕之功，而需假以時日。

（二）評價標(biāo)準(zhǔn)難界定。績效審計準(zhǔn)則是內(nèi)部審計人員衡量、評價審計對象績效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是做出審計結(jié)論和處理決定的重要依據(jù)。但目前人行總行尚未制定出臺人民銀行統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程，對績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容和方式未明確規(guī)定，使基層行開展績效審計無所適從。

（三）評價要素難區(qū)分。績效審計是對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行的評價。三要素并不是一個簡單的算術(shù)比，相互之間通常沒有明顯的區(qū)分，實際業(yè)務(wù)中更難把三者完全割裂開來，尤其是經(jīng)濟性和效率性，單獨來檢查和評價其中的某一項存在較大困難。人行撫州中支在進(jìn)行“三性”評價時就曾有過不少困惑。比如在衡量專項資金使用率指標(biāo)時兩個縣支行分別是60%和70%多，簡單來看該項指標(biāo)偏高可以說效率性好，低一些或可評判其經(jīng)濟性好，更能體現(xiàn)節(jié)約。到底孰是孰非，最終還需要具體問題具體分析。

（四）人員素質(zhì)難匹配。開展績效審計，要求內(nèi)部審計人員“識宏觀、善分析”，不僅懂財務(wù)、審計業(yè)務(wù)，而且要熟悉法律法規(guī)、工程技術(shù)、經(jīng)濟決策和行政管理等多方面的知識，這對內(nèi)審人員的素質(zhì)提出了很高要求。但從現(xiàn)狀看，基層人民銀行現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距，主要是對傳統(tǒng)審計技術(shù)較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術(shù)較陌生；現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，而綜合分析問題的能力不強；會計財務(wù)方面的審計人才較多，而信息技術(shù)審計方面人才缺乏。人行撫州中支本次績效審計抽調(diào)人員中雖然有會計師、經(jīng)濟師、工程師等多類，但對于項目施工有關(guān)技術(shù)性指標(biāo)尤其是裝修工程質(zhì)量等一些技術(shù)含量較高的內(nèi)容也還是感覺難以把握。

（五）理論研究難同步。目前人民銀行開展績效審計尚處于“摸著石頭過河”階段，大多數(shù)內(nèi)部審計人員還沒有績效審計的感性認(rèn)識，更談不上進(jìn)行實證研究。

三、建議

績效審計是現(xiàn)代審計的方向。未來績效審計將成為基層人民銀行內(nèi)審工作的重心。為此，特提出以下建議：

（一）更新審計理念，營造良好環(huán)境。

在當(dāng)前各級行不斷強化內(nèi)審工作的有利時期，內(nèi)審部門應(yīng)抓住機遇，通過內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄、培訓(xùn)座談等加強宣傳攻勢，從傳統(tǒng)的財務(wù)審計和合規(guī)性審計向績效審計轉(zhuǎn)變，使績效審計理念深入人心。通過宣傳，一方面使審計人員學(xué)習(xí)并運用好績效審計的理論；另一方面，使被審計對象了解績效審計、接受績效審計，并利用好績效審計結(jié)果，從而為績效審計的全面推廣營造良好的外部環(huán)境。

（二）規(guī)范制度設(shè)計，完善評價體系。

相關(guān)部門要在認(rèn)真總結(jié)履職審計和專項審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合實際進(jìn)行研究并制定系統(tǒng)性、操作性較強的績效審計工作制度和內(nèi)審評價操作指南，逐步建立起符合人民銀行內(nèi)部管理體制的績效審計準(zhǔn)則，明確內(nèi)審部門開展績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)和績效評價辦法，以指導(dǎo)開展績效審計試點。

（三）加快人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。

各級內(nèi)審部門應(yīng)堅持以人為本，積極廣泛地組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是通過以審代訓(xùn)的形式提高內(nèi)審人員的感性認(rèn)識，拓寬思路。二是進(jìn)行績效審計方法和技術(shù)的培訓(xùn)，重點提高審計人員績效審計的能力和經(jīng)驗。三是進(jìn)行具體績效審計項目的技能培訓(xùn)，提高審計人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力。通過培訓(xùn)，鍛造一支高素質(zhì)、具備綜合分析能力的復(fù)合型、學(xué)習(xí)型、知識型審計干部隊伍，為開展績效審計提供充分的人力資源保障。

（四）摸索總結(jié)方法，強化理論研究。

一是不斷探索人民銀行績效審計的方式方法。在進(jìn)行績效審計時，應(yīng)當(dāng)采取定性與定量、縱向與橫向、定期與不定期相結(jié)合的方法，并利用現(xiàn)代科技手段作為輔助，以增強評價結(jié)果的真實性、可信性。目前情況下可考慮與原內(nèi)審評價體系相結(jié)合，對該體系稍作修改，增加部門和個人評價，并使之制度化、規(guī)范化。

二是大力開展人民銀行績效審計的理論研究。理論是實踐的先導(dǎo)，在進(jìn)行人民銀行績效審計理論研究時，要注重立足于基層人民銀行實際，將規(guī)范研究與經(jīng)驗研究結(jié)合起來，及時總結(jié)試點過程中的寶貴經(jīng)驗，為審計實踐提供指引。要將研究重點放在審計方式方法、審計證據(jù)的收集和評價、審計結(jié)果的溝通以及審計報告的撰寫等上面，努力解決績效審計操作層面的問題。

（作者單位：人民銀行撫州市中

心支行、人民銀行南豐縣支行）