當前水利固定資產投資審計中的問題與對策研究

一、當前開展水利固定資產投資審計存在的問題及其成因

（一）固定資產投資審計的審計質量有待提高，表現在以下幾個方面：

第一，對于固定資產投資項目的真實、合法性審計比較多，著重于查錯防弊，對于效益審計重視不夠；第二，對于固定資產投資項目事后審計比較多，事前介入和事中控制不夠，特別是對投資項目選擇的決策過程難以施加影響；第三，固定資產投資審計科學性不強，審計人員的工作缺乏客觀標準，主觀判斷多，審計風險難以得到有效控制；第四，固定資產投資審計就事論事多，為各級政府宏觀決策和管理服務的職能發揮不夠等。

（二）固定資產投資審計人才短缺，現有審計人員隊伍知識和能力結構不合理。

固定資產投資審計是從工程立項到竣工決算全過程的審計，要求審計人員既要懂審計方面、財務方面知識，又要熟悉固定資產投資政策，熟悉工程管理、工程設計、概（預）算等方面的知識。而目前水利審計人員大多只具備審計、會計方面的知識，在工程識圖、概（預）算審計等方面還是個盲點。在當前機構不斷精簡，以及內審機構還不是很健全，人員配備還不能滿足工作需要的情況下，長期抽調其他部門有關工程、預算等方面的人員參加固定資產投資審計，并不是長久之計。況且抽調、借用有關工程、預算等方面人員的費用難以保證。因此，全面開展固定資產投資審計有一定的困難。

（三）審計手段落后，以手工審計為主，投資領域的計算機輔助審計仍處于滯后狀態。

鑒于審計人力資源不足等原因，目前開展固定資產投資審計，主要是對重大建設項目的竣工決算進行審計。由于審計實施的時間在竣工決算后，使得一些問題難以在建設期間及時發現，及時糾正。

（四）審計尺度掌握不夠靈活。

目前，審計人員開展水利固定資產投資審計，多以現行法律、法規為依據，而有些法律、法規已不能適應當前改革的需要，有些條款也不適應水利行業特殊情況。如2007年1月前，我們執行《中華人民共和國招投標法》，一些審計人員對招投標工作執行較死板，對那些應急渡汛項目、受條件限制的項目也生搬招投標程序。近來，水利部根據水利建設實際情況，施行了《水利工程建設項目指標招投標管理規定》，才使有些內審人員扭轉了生搬硬套的思想。

（五）審計意見、審計決定執行難度大。

實施審計結束后，審計部門依據有關規定，對建設過程中財務管理、會計核算、工程管理等方面存在的問題，出具審計意見和審計決定。但由于水利固定資產投資來源渠道多，管理難度大，審查出來的問題如地方匹配資金不到位、上級批復設計（計劃）不及時、在土地征用方面地方政府配合不夠等難于解決，使得水利審計部門出具的審計意見、審計決定執行較難。

（六）水利固定資產投資審計的相關規章、制度還不夠完善。

目前，一些水利部門和水利內審機構，已充分認識到開展固定資產投資審計的重要性、必要性，建立了相關的審計制度，積極開展了對重點水利投資項目的審計。如《天津市水利工程建設項目管理辦法》第三十八條明確規定：“項目法人或建設單位應按照規定在開工前、施工期間和竣工決算后接受審計”。但有些水利部門還沒有把水利固定資產投資審計納入建設項目管理制度中，也沒有出臺操作性強的水利固定資產投資審計實施辦法，使開展水利固定資產投資審計的法規、制度依據不足、開展水利固定資產投資審計的覆蓋面不廣、審計重點不明確、審計管轄范圍不清楚。

（七）審計評價時缺乏對建設項目投資效益的綜合考慮。

目前，我們評價水利固定資產投資效益，往往以是否達到設計生產能力，生產試運行收入是否達到預期回收資金程度來衡量固定資產投資的效益。卻忽略了水利固定資產投資對社會的影響、對環境的影響、對可持續發展的影響。

造成上述問題的原因有：第一，審計人員的觀念和意識不到位，沒有將固定資產投資審計向效益審計、全過程審計擴展的觀念，也沒有樹立“跳出審計談經濟，圍繞經濟搞審計”的意識；第二，固定資產投資建設市場秩序較為混亂，違法亂紀現象比較多，這客觀上使審計人員不得不側重于真實、合法性審計，從而無法抽出足夠的審計力量開展效益審計；第三，關于固定資產投資審計尚未形成具有操作性的準則和指南，對于固定資產投資效益審計的理論研究和經驗總結做得尤其不夠。雖然2001年審計署發布了《審計機關國家建設項目審計準則》，但這份準則的規定比較原則、抽象，對于固定資產投資效益審計也強調不多，審計人員在具體工作中仍然感到缺乏依據和標準。

二、提高、改進水利固定資產投資審計水平的對策

隨著我國投資融資體制和財政體制改革的不斷深入，要解決投資審計中存在的各種問題和矛盾，就必須對審計機關的工作質量、依法行政、依法審計提出新的要求。開展水利固定資產投資審計，提高審計工作質量和水平，除按審計程序、審計重點依法審計之外，要重點做好以下幾個方面：

（一）加強審查建設項目的前期工作。通過審計，了解項目論證是否充分，是否履行了國家基建項目審批程序，如對審計中發現項目前期工作做得不夠的現象，應及時反映上報，提請主管部門糾正，避免留下隱患。同時應對項目投資論證中的經濟效益和社會效益論證結果進行審計。

（二）加大對水利固定資產投資審計的業務培訓，適當引進工程管理、概（預）算方面的專業人員充實到審計部門中，水利固定資產審計涉及面廣，要求專業技術性強，在現有的審計人員少、知識結構單一的情況下，要加大對審計人員的業務培訓，讓審計人員了解工程建設程序、審計的內容與重點，掌握審計的技術、方法，以適應開展固定資產投資審計的需要。如果條件允許，內審部門要適當引進工程管理、概（預）算知識的人員，以滿足全面開展水利固定資產投資審計的需要。

（三）加快研究、制定水利固定資產投資審計實施辦法的步伐、推動水利固定資產審計在水利系統的全面開展，積極探索效益審計的路子。

掌握行之有效的效益審計方法，在工作中可以起到事半功倍的作用。

1.通過查看項目立項、可行性報告、報批手續是否完備，從源頭上核實其可行性、效益性。

2.查看內控制度是否健全，從管理評價效益性。

3.查賬與實地調查相結合，更側重于實地調查，核實工程是否與預算相符，是否存在弄虛作假、虛報工程量現象。

4.將按照工程定額套算的工程量與工程決算相對比，核實是否存在高估冒算、損失浪費現象。

5.核實財務審批手續是否合規，責任是否層層落實，杜絕虛報冒領現象。

6.審計報告評價部分側重于資金使用效益的評價，對好的做法予以肯定，不足部分予以提出。

7.積極落實審計回訪制度，看審計報告中提出應改正的問題、不足之處是否真正得到落實和糾正。

（四）積極開展水利固定資產投資跟蹤審計。

現在多是事后審計，惟有將事前預防，事中控制和事后監督有機結合起來，把投資審計工作貫穿于建設全過程，有效滲透到固定資產投資領域的各環節，才能發現問題、堵塞漏洞、減少損失、提高效果。

由于水利固定資產投資建設周期長、投資大，僅僅開展重大項目的竣工結算審計，不能滿足形勢的需要，也不能滿足領導對高質量服務的需要。因此，審計工作一定要有超前意識，將審計關口前移積極開展水利固定資產投資跟蹤審計是一個好的做法，它能夠及時發現問題，能夠把問題解決在萌芽中，能夠及時為工程建設宏觀管理，領導宏觀決策提供服務。

（五）認真審查建設項目招投標情況，招投標制度是運用市場機制確保工程質量和降低工程造價的有效辦法。但目前來看，招投標工作在有的建設項目中運作不規范，片面強調本地區、本行業利益，有的招投標流于形式，沒有真正體現“公正、公開、公平”的原則，特別是由于工程層層轉包和違法分包，偷工減料，都會給工程埋下質量隱患。通過審計，檢查建設項目在設計、施工、監理等環節執行招投標的情況，揭露招投標中的弄虛作假、權錢交易等“暗箱”操作的現象。

（六）促進水行政主管部門建立健全嚴格的工程建設管理、財務管理等制度，依法開展水利固定資產投資審計。

審計意見、審計決定執行難的一個主要原因，是我們在工程建設管理。財務管理等方面沒有一個切實可行的控制與管理制度，使我們不能很好地控制固定資產投資的整個過程，不能嚴格按程序辦事。審計部門要通過開展水利固定資產投資審計，促進水行政主管部門建立和完善各項制度，包括工程建設管理、財務管理方面的制度，并嚴格依照制度規定開展審計工作，有效地監督水利固定資產投資。

（七）靈活的把握審計尺度。

水利行業與其他行業相比，有很多特殊情況。審計工作切忌墨守成規，死扣條文，一定要從實際出發。特別是在衡量是非，判斷對錯問題上，要堅持“三個有利于”原則，解放思想，實事求是，創造性地開展審計工作，靈活把握審計尺度。

（八）主動審核施工、設計、監理合同的合法性和合理性，確保合同能夠按照投標條件來簽定，為合同的順利履行打下基礎，同時為雙方創造平等合理的索賠條件。

（九）以新時期治水思路，指導我們評價水利固定資產投資效益。

當前，治水思路已從工程水利向資源水利轉變，傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變，這種治水思路符合長遠的、全局的、戰略上的要求，得到了社會的認同。因此，我們在評價水利固定資產投資效益時，一定要從戰略的高度考慮問題，要從有關經濟、技術、社會、環境指標、可持續發展目標等方面綜合評價。

（十）積極開展投資項目效益評審，為宏觀調控服務，應是投資審計工作的發展方向。一般而言，其內容應該包括項目經濟效益評審、社會效益評審和環境效益評審三部分。當前審計實施的重點應是經濟效益和社會效益評審。

（作者單位：南昌縣贛撫平原管理站）