應對重大自然災害的資金籌措與運行機制

摘 要:汶川地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震，賑災及災后重建資金的籌措與運行是抗震救災的重要任務之一。本文在系統分析賑災及災后重建資金需求結構的基礎上，提出了全方位的資金籌措及配置方式，研究了賑災資金的使用與管理，并在體制和制度層面進一步思考了如何構建應對重大自然災害的資金籌措與運行的長效機制。

關鍵詞:重大自然災害;資金需求結構;資金籌措;資金使用;資金運行機制

中圖分類號:F123·16 文獻標識碼:A 文章編號:1000-176X(2008)07-0008-07

本文系東北財經大學經濟與社會發展研究院“眾志成城: 5. 12汶川大地震抗震救災研究”課題組應急研究成果。課題組總負責人:宋旭光，龐明川。本研究報告負責人:曹志來。研究小組成員:王偉同，呂懷濤，孫克競，管永昊。

收稿日期: 2008-05-28

作為新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣的一次地震，汶川地震的抗震救災和災后重建工作無疑是一項巨大的、復雜的系統工程，其中救災和災后重建資金面臨著規模巨大、結構復雜、時間冗長而持續的困難局面。因此，在對賑災及災后重建資金需求結構進行系統分析基礎上，如何積極、有效地籌措賑災資金，科學統籌、協調好賑災資金的管理與配置，建立完善、長效的資金籌措與運行機制，努力保障受災地區群眾基本生活，盡快恢復生產、重建家園，是政府和全社會在應急救災及災后重建相當長一段時間內的重要任務之一。

一、賑災及重建的資金需求結構分析:以汶川地震為例

綜合考察近年國內外應對自然災害的社會行動，一般都從縱向時序和橫向重點兩個方面對災后重建這項系統工程進行考察和把握，相對應而言，災后重建資金的需求結構也有其縱向時序的階段構成和橫向重點的截面構成兩類。

(一)資金需求的階段構成

汶川地震賑災和災后重建資金需求從縱向時序上可以分為“抗震救災”、“安置恢復”和“災后重建”三個階段，資金需求在時間跨度上會在這三個階段上持續性體現，不同階段資金需求的特點會有所不同。

1·抗震救災階段

即“救人為第一要務”的階段。這一階段由于距離災害發生時間最近，資金需求最急迫，一般不明確區分資金的具體需求者，資金需求通常由國家應急機制解決。

2·安置恢復階段

即轉移受災群眾并使其生活得到暫時安置、可以展開自救互救的階段。汶川地震由于災害范圍廣、持續時間長、余震不斷，使抗震救災階段與安置恢復階段交叉并行，目前抗震救災階段還未結束，但是安置恢復任務已經十分緊迫。

3·災后重建階段

即在受災群眾基本得到安置情況下展開的生活恢復、生產恢復、經濟恢復階段。這一階段從國際經驗和有關部門調查估計的情況可能長達5—10年，因此是對資金需求規模最大也是最復雜的階段。這一階段由于時間跨度較長還要細分為“緊急性恢復”、“全面性恢復”和“建設性恢復”等階段，其中緊急性恢復階段主要應對安置階段后災民生活上的迫切問題，如安置階段后的過冬、醫療、教育、生活來源等問題;全面性恢復階段則在此基礎上要解決工農、金融、服務等生產恢復問題，實現災區的全面復蘇;建設性恢復階段則根據我國經濟社會發展的現實要求，在災區經濟全面復蘇的基礎上，使災區人民達到較之現在更高的生活水平。這一階段中對災后資金的需求全面、復雜、持續，僅依靠政府財政和各種捐助遠遠不夠，必須有效調配全社會的資源、資金積極參與，因此這一資金需求是災后重建中最為嚴峻的考驗。

(二)資金需求的重點構成

資金需求橫向的重點在各社會系統恢復階段中均有相類似的結構，只是不同階段其重要性不同。因此，從整體把握救災工程資金需求結構的角度，資金用途將是合適而重要的參考;結合汶川地震，我們認為，賑災和災后重建的資金需求從橫向上按照重點會在這四個方面集中體現。

1·生活物資方面

生活物資是受災群眾最基本的生活保障，這次地震對災區的生活物資近乎摧毀性的破壞，使得千萬災民面臨生存危機，因此生活物資作為最基本的需求在資金需求上體現出長時間的持續性，將貫穿整個災后重建過程始終，但是會隨時間推移表現出規模由大到小，緊迫性由強到弱的趨勢。

2·基礎設施方面

基礎設施如交通、通訊、電力、水力等受此次災害影響最為明顯，不僅給抗震救災工作帶來巨大困難，也占據災害損失和資金需求的重要比重。基礎設施搶修是抗震救災順利進行的保障，更是災后重建階段的重要基礎，因此在災后重建的初期對資金需求表現極為突出，同時由于其單項投入巨大，要求對資金集中使用，在資金需求上還表現出大規模性、高強度性。

3·社會事業方面

社會事業包括受災群眾的教育、醫療、養老等現實問題，這些平時多由公共事業單位承擔的生活保障在地震災害中被破壞后，受災地區短時間內根本無法組織恢復，必須依靠國家財政和各地資金的支援，特別是由于其投入規模大而集中和非盈利性，對資金需求體現出特殊性和規模性。社會事業方面的資金需求基本上在安置階段開始表現出來，因為這些是除生活物資外受災群眾的基本生活保障，是災區正常社會秩序的基本構成，其對資金需求也表現有高度的緊迫性。

4·生產恢復方面

生產恢復指農業、工業、第三產業等相關企業和經濟實體的恢復，從短期看，生產恢復是災區自救的重要途徑，從長期看，生產恢復肩負著災區重要的“造血機能”，關系到災區能否從地震災害中復蘇的成敗，是災后重建階段的關鍵。與其重要性相匹配的是其對資金需求的絕對比重，可以預期這方面的資金需求將占去災后重建資金的絕大部分，但其相對其他方面，對資金需求表現為普遍性，對資金的來源、方式、規模、持續性等要求都相對較弱，因此其在災后重建過程中有望形成資金使用的相對平穩的高峰階段。

二、賑災及重建的資金籌措及其配置

賑災及災后重建需求資金巨大、結構復雜，需要從多角度全方位籌措資金，并合理配置資金以提高資金使用效率。

(一)賑災資金的籌措渠道與方式

任何重大自然災害所造成的破壞與損失無疑是巨大的，應急救災和災后重建需要動員社會各界力量，賑災資金的籌措渠道與方式也應本著廣開渠道、多源救助、社會廣泛參與的原則，科學規范的建立起有效、安全、可持續的賑災資金籌措渠道系統。

1·從政府財政角度，廣開資金籌措渠道

從國內外災害救援的經驗和經濟調控理論來看，無論是應急救災，還是災后重建，由于財政資金支付的公共性、及時性和基礎性等特征，使得政府財政的直接撥款理所應當地成為應對重大自然災害最為直接、有效的賑災資金籌措渠道。[1]

(1)及時調整財政資金預算安排，切實做好救災財政轉移支付工作。一方面，中央和受災地區上級地方政府應及時調整當年預算安排，做好對受災地區的縱向財政轉移支付工作，保障救災資金及時足額到位。另一方面，也要做好全國其他地區政府財政的對口支援工作，將財政橫向轉移支付落到實處。

(2)適當調節國債資金使用計劃，支援災區重建。國債資金一般具有信譽度高、期限較長、收益穩定等特征，將其用于災后重建中的大型基礎設施的建設較為適宜，可以考慮適當調整現有國債資金和新發行國債的支出安排，向災區傾斜。同時，也可考慮發行“救災專項國債”，籌集社會資金用于災區重建。

(3)充分發揮彩票公益金作用，利用彩票籌措賑災資金。彩票行業收入按一定比例提取彩票公益金，作為財政資金的組成部分用于社會各項公益事業發展，同樣是賑災資金籌措的可靠來源。在今后的救災過程中，不論是各級政府，還是各有關部門集中起來的彩票公益金都應發揮重要的賑災資金籌集作用。同時，財政部會同民政部等相關部門還可以進一步商討發行“賑災彩票”，建議制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式，最大限度地將這一專項彩票籌集來的社會資金用于抗震救災和災后重建，并考慮將其打造成一種長期的彩票品種，作為今后重大自然災害穩定的賑災資金籌措渠道。

(4)合理運用財稅優惠政策，鼓勵開拓賑災資金籌措渠道。重大自然災害過后，科學、合理地運用財稅優惠政策，擴大稅式支出，鼓勵社會各界支援災區，盡量減小賑災資金籌措成本，是從直接財政資金投入的另一角度開拓賑災資金的籌措渠道。廣泛、有序、規范、明確的財稅優惠政策，一方面有助于減小災區重建成本，另一方面更鼓勵了社會各界對災區的捐贈與支援，促進了賑災資金籌措渠道的擴展。

2·從金融信貸角度，大力支持災后重建

金融信貸也是賑災資金的重要籌措渠道，各項積極、有力的金融貨幣政策可以為抗震救災與災后重建提供有效可靠、長期規范的資金供應。[2]

(1)加大政策性貸款對災區重建的投入力度，鼓勵并規范銀行商業信貸對災區的支持。面對重大自然災害，國家開發銀行、中國農業發展銀行等國家級政策性銀行可向災區提供中長期低息貸款，支持災區工農業生產的恢復與重建。各商業銀行也應盡快恢復災區各項金融服務業務，積極與政府財政部門開展合作，通過財政貼息、抵押貸款等多種形式為災區提供資金支持。

(2)考慮發行受災企業債券，籌集重建資金。災害過后，災區企業遭受了巨大損失，要在相對短的時間內恢復生產，需要大量資金支持。在這種情況下，各金融監管部門，可以親自或委托相關中介機構，詳細調查和了解災區受災企業的規模、資質、歷史經營情況等，對其未來發展預期和信用等級做出判斷，允許有條件的災區企業通過發行企業債的形式籌集重建資金，并在二級資本市場參與流通。

(3)發揮股票市場融資作用，為災區企業籌集資金。可以說，受災地區的上市企業都是當地經濟社會發展的龍頭，對于今后災區恢復重建必將起到主力軍的作用，盡快安定和恢復受災地區上市公司的正常生產經營秩序，對災區經濟重建、社會發展、人員安置、穩定人心等會起到積極、廣泛的作用。可以考慮出臺受災地區上市公司股票市場再融資的扶持政策，將市場的擴容空間更多地向災區企業傾斜。此外，市場監管部門應盡力做好災時的市場穩定工作，并積極引導資金流向災后重建。

(4)特殊金融政策的支持。如同災后實施特殊財稅優惠政策，特殊金融政策的出臺也是從信貸資金供給層面拓寬賑災資金籌措渠道。具體包括:在全國宏觀貨幣政策緊縮的大背景下，央行可以為災區制定相對寬松的存款準備金率政策，及時妥善安排好災害發生前已發放貸款(如受災被毀資產銀行按揭)的管理等等。

3·從社會捐贈角度，積極開通、理順救災捐贈渠道

財政部、文化部等部門應發動社會各界力量，通過正確的輿論宣傳引導，向社會提供正規、明確的捐贈渠道與方式，積極爭取國內外各渠道的救災資金與物資，包括國內社會民間捐贈、國內其他地方政府捐贈，國外政府、國際組織、慈善機構和個人的捐贈。與此同時，鼓勵各民間慈善機構、知名人士、企業發揮其社會影響力，在大災大難面前更多的承擔社會責任，為賑災資金的籌措貢獻力量。

(二)賑災資金籌措渠道的合理搭配

重大自然災害賑災資金的籌措渠道廣泛，不同渠道籌集來的賑災資金之間存在一個合理搭配的問題，只有科學合理配置不同渠道之間的賑災資金，才能將賑災資金的效用發揮到最大。

應對重大自然災害，財政政策和手段具有公共性、時效性、基礎性等特點，在搶險救災、安頓災民、恢復災區基本生活、生產秩序方面，可以在第一時間給予災區最有力的支持，并在災后重建中發揮更為直接和有效的資金籌措作用。財政手段應作為抗震救災和災后重建資金籌集的主要渠道。明確財政資金為主，其他救災資金為輔的賑災資金籌措配置的主導思想，有利于救災工作的及時開展，以及公共財政思想的深入人心。同時，在財政籌措賑災資金渠道中，中央財政向受災地區的縱向轉移支付應是中堅力量，占絕大比例，地方財政資金的橫向轉移支付為輔，而財政預算資金的救災調整安排和直接投入則是其他財政賑災資金籌措手段的主要方式。

需要強調的是，災后重建階段必須處理好財政手段與市場、社會等其他賑災資金籌措手段之間的關系，政府需要重點考慮通過適當的財政手段引導市場和社會力量進行長期有效的災后重建。一方面，政府財政資金需要持續供給，尤其是對于一些公共性非常強的災后重建工作;另一方面，災區經濟與社會發展的恢復需要更多的市場與社會手段參與，政府要發揮重要的市場引導和調控作用。因此，把握好財政手段與市場、社會其他賑災資金籌措手段之間的適時轉換、過渡與銜接是賑災資金籌措應注意的重要問題。

(三)資金籌措渠道與賑災資金需求的合理匹配

不同渠道的賑災資金與救災需求之間存在著一定的對應關系，根據各種賑災資金需求的不同特征和性質，各種不同賑災資金籌措渠道可與之相對應，從而發揮賑災資金的最大效率與效益。[3]

首先，救災安民既是政府的本職工作，也是財政資金公共屬性的體現，而且，在重大自然災害發生以后，需要第一時間的快速反應與行動，因此，救災行動本身的資金保障和救災成本應有財政資金負擔。其次，政府組織、基礎設施和各項社會事業本身是公共產品或準公共產品，因此災后地方政府與基礎設施公用事業的恢復與建設自然也是財政直接投資的范疇，部分基礎設施的重建也可由政策性貸款解決。再次，災后“三孤”人員的撫助、醫療衛生和教育設施與機構的重建、傷員的救治、災后居民的臨時安置等資金，也是財政投資范圍，財政部門應會同民政、衛生、教育、建設等部門研究財政直接撥款的相關配置。同時，這方面也是社會捐贈資金援助的重點，可將絕大部分社會捐贈資金用于這些方面。最后，諸如災后企業的恢復與發展這樣的資金需求，則可以更多地通過市場化或政策化的手段予以解決。

三、賑災資金的使用及管理

(一)政府救災資金的投入和管理

政府救災資金是汶川地震賑災和災后重建的重要來源，政府救災資金投入既要“輸血”，又要“造血”，事關救災工作的有序進行以及災后重建工作的全局，因此，政府賑災資金的運作管理是整個賑災資金使用及管理的重中之重，各級政府均應責無旁貸地承擔起這項任務。

1·救災資金應在災區各級政府之間合理分配

鑒于汶川地震災害損失嚴重以及災后生產自救的緊迫性，在政府救災資金投入政策方面，應以統一管理、區別對待、專門負責為原則。災情相對較輕地區政府救災資金投入應以地方政府承擔為主、中央財政投入為輔，災情相對嚴重地區災后重建資金來源主要依靠中央政府投入，并將政府救災資金納入各級政府財政預算中，專款專用、強化監督，提高資金使用效益。

2·政府救災資金應區分兩類不同的支出形式進行有效管理

對于災區基礎設施建設、社會事業的恢復、受災群眾的安置房建設等屬于政府購買性支出，應以政府采購、國庫集中支付和支出績效評價等典型政府購買性支出的管理方式加以有效管理;而對于災民來說，最重要的就是如何解決生計問題，在目前災區物資匱乏的條件下，當前的支出若以領取救濟款的方式發放，需要考慮這種轉移性支出在提高災民收入水平和消費能力的同時，由于供求不平衡，會對災區物價進而對經濟社會產生的影響。因此，在災后一段時間內，如何合理安排實物救濟與領取救濟金之間的比例，是一個必須要妥善解決的問題。而從長期看，災民一無所有，從如何維持“可持續生計”角度看，不但應當提高災民的短期收入水平以維持生存，還應當從長期的角度著眼，進行“資產建設”，幫助災民進行資產的累積，以適應長遠發展的需要。因此，必須通過完善的社會保障制度的建立，逐步提高災民的收入水平，并防止災民因醫療、教育等方面的需求而導致返貧現象的出現。

(二)救災捐贈資金的運作方式

汶川地震所造成的損失嚴重和破壞性巨大，牽動了全國人民的心，社會各界進行了大量的捐贈，數百億元的巨額捐贈使得對這筆資金的使用規范性要求較高。

現有捐贈有兩種方式:一是定向捐贈，對于這部分捐贈財物，應該尊重捐款人的意愿，嚴格規范其用途，如專門用于災后學校的重建、對孤兒或傷殘人員的救助等。二是無定向捐贈，對于這部分捐贈財物，雖然捐款人沒有表明其明確用途，但可以肯定的是，這些捐贈所代表的都是全國人民的愛心，他們希望每一分錢都用在災區人民身上。在救災捐贈資金的使用途徑上，我們還應尊重不同基金會的宗旨和目標。在災后救助階段，雖然政府部門和基金會總目標一致，但各個基金會由于宗旨不同，會在不同層面發揮不同的作用。但總體來說，應集中在災民生活和安置、對災區兒童的資助、在災區援建希望小學等。

在捐贈資金的具體使用上，必須建立一個封閉運行、實體下撥、反應快速的救災資金撥付制度，避免拖欠、擠占、挪用和截留救災資金現象的產生，確保救災資金運行的安全性和及時性。例如開設專門的救災資金賬號，實行專戶存儲、專項撥付的使用方式。救災資金在專戶里完全封閉運行，撥付速度大大加快，能夠解決救災資金到位不及時、基層變現困難等問題。

(三)資金運作的市場化方式

汶川地震后巨大規模的救災和重建單純依靠政府財政支出是難以得到有效解決的，那么必須鼓勵市場性資金進入，吸引民間資本投資到受災地區的重建當中來。在我國目前貨幣金融市場中流動性過剩問題突出的背景下，政府合理引導這部分資金進入到災后重建中，既是保證災區順利重建和解決財政資金不足的需要，也是有效控制財政資金過多投入對GDP增速可能影響的必要手段。從發達的市場經濟國家的經濟實踐中也可以發現，即使公共物品的提供過程中，也應當引入市場機制和價格機制，有效提高效率和供給的數量。

既然是通過市場方式引入的資金，那么采用市場機制運作也是必然之舉。首先是市場性資金合理的預期收益率必須得到保證，唯有如此才能確保市場性資金自發、自覺的進入到受災地區的重建工作中來，才能確保災后重建目標的實現和災區居民生產和生活水平的迅速恢復和提高。其次，市場機制的發揮就必須是在公開、公平、法制的客觀環境下，發揮價格機制、競爭機制有效配置資源的作用。再次，應明確市場性資金進入的領域，除傳統的市場資金發揮的領域如基本生活資料的供給、商品房的供應等市場競爭性項目外，還應包括政府提供公共物品不足和效率低下的領域，如道路交通設施、供水供電等部門。市場性資金運作過程中，應重點放在一般性競爭領域，以效率和收益為基本目標，充分發揮市場機制的基礎作用，有效配置資源。最后，政府對災后重建中市場性資金的引導、監督和管理是市場性資金有效配置資源的根本保證，在追逐利潤的前提下，市場性資金在災后重建中應本著救助和人道精神，努力將社會效益和市場效益結合。

四、賑災資金的長期保障機制構建

災難總能給人以教訓和警醒，汶川地震帶給我們的不應僅僅是痛苦的回憶和重大的損失，我們更應從這場災難和救援行動中有所感悟和思考，應用理性的思維去認真審視這場災難帶給我們的經驗教訓，一方面積極探索能夠合理、高效調配和使用全社會賑災資源的賑災資金管理體制;另一方面努力將我們應對這場共和國歷史上最大地震災難的寶貴經驗制度化為我們應對今后重大自然災害的長效機制。

(一)賑災行動的公共屬性要求政府在其中承擔起主要責任

重大自然災害的救援和賑濟工作具有極強的公共品屬性，這一點可以從兩個方面來考慮:一是賑災工作一般不具有市場盈利性，市場資源不可能自發進入到災后的救助和重建工作中，因此，需要政府作為最終的買單人;二是賑災工作是一項需要集合全國之力參與的巨大行動，也只有政府具備這樣的組織能力。因此，賑災行動是一項政府部門的純公共服務行為，盡管社會各界在愛心和道德的感召下積極為賑災行動捐款、捐物，但賑災行動的最終主體依然是政府。因此在災害發生后，政府部門應當在賑災資金的籌集和管理方面承擔起主要責任，而這一責任主要體現在三個方面:

1·政府要成為賑災資金的主要出資方

重大自然災害的救助和重建需要巨大的資金支持，且資金需求具有長期性。盡管汶川地震后社會各界和國際社會都積極地給予了援助，但這不具備決定性和長期性。因此，社會捐贈在賑災資金籌集中，僅僅只能起到應急和輔助性的作用。而政府通過財政、債券等方式的資金安排才是災后重建資金的主要來源，且具有持續性，應當成為賑災資金來源的主體。

2·政府應當成為賑災資金的統一管理機構

賑災資金的來源有多種渠道，但需要集中統一的調配才能保障賑災資金的使用效率。因此，在重大自然災害賑災資金的管理方面，應當由政府部門牽頭組建專門協調、管理賑災資金的分配、發放和使用的統一管理部門。各個渠道籌集來的賑災資金都應當首先匯集到這一管理部門，再由這一部門統籌安排、協調調配。真正做到籌集好、管理好、使用好賑災資金，最大限度地提高賑災資金的使用效率。

3·政府應該利用合理的機制設計充分調動市場資源參與到災后重建

重大自然災害的災后重建是一個耗資大、周期長的工程，需要動用數以千億的資金才能完成。因此，雖然政府是災后重建的主體，但并不一定要承擔全部的出資義務，政府應當通過稅收優惠、補貼以及基礎設施建設領域的BOT、PPP建設模式①，在保障獲取正常利益的前提下，鼓勵企業積極參與到災后重建中，并采取市場化的經營和管理模式，從而減輕政府投資的壓力和效率損失問題。

(二)建立賑災善款收支跟蹤及審計管理制度

社會各界的愛心捐款代表了企業和個人對災區人民的關切和慰問，每一分錢都具有特殊的意義和情感。因此，如何管好和用好，使其能夠透明、高效的送到和用到災區，不僅是每一個捐款人共同關心的問題，而且能夠有效地激發人民更高的捐贈熱情，有助于社會慈善事業的長期發展與完善。而這一切的實現需要我們建立一個完善的賑災善款收支跟蹤及審計管理制度。

在賑災善款跟蹤管理方面，做好每一筆善款的跟蹤管理工作是一個十分復雜且繁瑣的工作，需要建立相當大的數據庫和大量的工作人員來跟蹤管理。目前為止，我們的災后資金籌集和管理機構還不能提供相應的信息服務。但及時、準確公布善款籌集、撥付、使用等信息，是對捐款者最好的回饋和尊重，也能夠有效地擴大捐款人的規模和數量。因此，應當在今后的賑災籌款過程中逐步實現和完善，如第一步先以城市或者企業組織的捐款為單位進行跟蹤管理，隨后逐步細化至個人捐款的使用情況，最終建立相對完備的賑災善款的收支管理制度。

在賑災資金的審計管理方面，應當提高救災款物管理使用效益和公開透明度。各地區、各部門要嚴格管理、相互配合，確保救災款物的使用效益。建立救災款物信息披露制度，把公開透明原則貫穿于救災款物管理使用的全過程，主動公開救災款物的來源、數量、種類和去向，自覺接受社會各界和新聞媒體的監督。同時，強化對救災款物的跟蹤審計監督。審計機關要關口前移、提前介入，對財政和社會捐贈款物的籌集、分配、撥付、使用及效果進行全過程跟蹤審計。

(三)建立國家強制推行的重大自然災害保險制度

國際經驗顯示，建立重大自然災害保險制度對于災后重建尤為重要，由政府推行的保險制度是有效、可行的。美國在1994年洛杉磯地區大地震后，由于商業保險公司遭受巨額損失，而于1996年專門成立了加州地震局來推行地震保險，加州地震局一方面直接銷售地震險給普通消費者，也給保險企業提供再保險業務。同時通過立法規定，凡在加州出售房主保險的保險公司必須同時出售地震保險。[4]日本于1966年通過立法建立了地震保險制度，并將家庭地震保險與企業地震保險區別對待，政府主要參與家庭地震險的賠付。在兵庫縣發生里氏7·3級的強烈地震后，設置了“震災復興本部”與“生活再建本部”，專門負責災后住宅重建和發放救濟金。[5]

由于重大自然災害的破壞性強和波及面廣，造成災害保險具有很強的公共性，一般以盈利為目的的商業保險很難完全介入，也很難承擔起災后的賠付工作。因此，國家對于這種具有公共品屬性的災害保險，應當承擔起發起、建立、維持運轉，以及災后賠付的責任。政府應當運用強制手段推行災害保險，要像推行“交強險”一樣推行災害保險制度。但是，災害保險的儲備資金也不應全部由政府承擔，作為一項保險制度，由于受益主體包括政府、企業和個人，因此應當建立一個政府和個人合理分擔的保險繳費制度，并且應當根據各個主體受益程度的不同和各地區地質板塊和發生災害的概率來設定不同主體和地區的繳費比例，受益程度越高的主體以及災害發生越頻繁的地區應當承擔更高的保險繳費比例。

(四)建立應對重大自然災害的預提準備基金制度

重大自然災害一般具有突發性和不可預見性的特點，因此政府在組織和調配救災資金和物資時，需要從全年的正常預算和國庫中撥付，這勢必造成這樣一個問題，即當年中央政府財政狀況較好時，救災資金能夠及時下撥;而當年中央政府預算緊張時，則很難及時大規模的調配、撥付救災資金。因此，最好的解決辦法就是未雨綢繆，建立應對重大自然災害的預提準備基金制度。這一做法也有其他國家的先進經驗可資借鑒，如日本《災害救助法》中明文規定，東京都地區必須按本年度前三年的地方普通稅收額的平均值的千分之五作為災害救助基金進行累計，以備災后的緊急救助之用。[6]

中國幅員遼闊，是一個自然災害較為多發地區，因此在中央和地方財政層面均建立一套長期的財政救災準備金制度是極為必要和可行的，從每年的盈余中劃出固定的比例用于防備可能發生的自然災害。同時建立中央及地方的賑災物資儲備制度也十分必要，如日本要求受災地區必須保證每人三升水的儲備以及必要的糧食儲備。

(五)建立應對重大自然災害的金融安全體系

在汶川地震發生后，金融體系受到了較大的沖擊，一方面受災地區的金融機構受到了較大的損毀，金融系統面臨癱瘓;另一方面住房按揭貸款等貸款資產由于地震原因可能無法收回而變為呆賬，因此，中央銀行和銀監會緊急出臺了一系列政策，包括對災區不能按時償還各類貸款的單位和個人，不催收催繳、不罰息，不作不良記錄，不影響其繼續獲得災區其他救災信貸支持。對借款人主動還款的，應及時周到地做好相應的服務工作;并緊急布設服務網點，確保受災群眾在安置點就近獲得銀行服務;此外為減輕四川汶川等地受災地區人民群眾的債務負擔，為抗震救災和恢復重建創造有利條件，要求金融機構做好汶川地震造成的呆賬貸款核銷工作。

盡管為應對此次地震災害而出臺的各項政策具有緊急性和臨時性的特點，但其對今后應對類似災難具有很強的借鑒意義，如對于呆賬核銷工作，我們目前還沒有比較合適的標準可以參照，因此，應當加緊個人資產審核及個人破產制度的建設。我們應當充分學習和總結此次應急金融政策的經驗和教訓，將其中有益的規律制度化，豐富我們的金融應急體系，為今后重大自然災害中的金融安全提供保障。

(六)建立災后的遺孤助養制度

重大自然災害對人的生命的摧殘是十分殘酷的，每一場重大災難過后，都會遺留許多需要社會撫育和贍養的遺孤。如何妥善的安置和助養這些遺孤人員，是一項十分重要且現實的問題。無疑，這一工作屬于社會保障的范疇，政府應當承擔起這一責任，同時社會的關愛也必不可少。

遺孤助養需要依靠強大的社會救助體系，其中需要我們重點考慮以下幾個方面:一是建立專門的災后遺孤扶助基金，通過政府、企業和個人共同為基金籌款，為遺孤助養提供資金保障;二是建立和完善遺孤認養制度，對于收養遺孤人員的家庭給予稅收優惠或政策補貼，以鼓勵家庭收養遺孤人員;三是建立和完善義工制度，積極調動社會力量參與到遺孤人員的撫育和贍養中來。

遺孤助養體現了一個國家的公共服務水平和社會文明的發展，因此，以此次地震遺孤助養為契機，總結經驗和不足，摸索建立完善的遺孤助養制度是我們今后長期要面臨的一項重要工作，這對于提供我國的整體公共服務水平具有很強的現實意義。

①BOT實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。PPP融資模式，是政府主導、民間參與、專業管理的基金管理模式。

參考文獻:

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(責任編輯:楊全山)