中國壟斷性產業現行管制機構的問題與制度缺損

摘 要:本文以政企分離、政監分離為維度對中國壟斷性產業現行管制機構進行分類，研究在特定體制下管制機構的基本特征及其問題，并從深層次分析現行管制機構的制度缺損，為設立與完善壟斷性產業管制機構提供基本思路。

關鍵詞:壟斷性產業;管制機構;制度分析

中圖分類號:F062.6 文獻標識碼:A 文章編號:1000-176X(2008)07-0032-06

收稿日期: 2008-05-16

基金項目:國家自然科學基金項目(70573087)

作者簡介:王俊豪(1956-)，男，浙江嵊州人，教授，博士生導師，主要從事產業組織與政府管制理論、價格理論等方面的研究。E-mai:l wjunh@ zufe.edu.cn

一、壟斷性產業現行管制機構的基本類型

對壟斷性產業現行管制機構進行分類，首先要確定分類標準，而且這些分類標準必須是各壟斷性產業具有共性的、本質性的、可以比較和衡量的。為此，本文以通常所說的政府與企業(政企)、政府(宏觀政策部門)與管制機構(政監)、政府與國有資產(政資)這三個維度來考察特定壟斷性產業的管制機構類型。這里需要特別強調的是，政監分離是指政府部門的宏觀經濟政策職能與管制機構的微觀監管(管制)職能的分離，而微觀監管(管制)職能不僅包括管制機構執行管制政策，而且包括根據國家有關法規制定具體的管制政策。考慮到目前和今后相當時期內，壟斷性產業主要業務領域的主導企業是國有企業或國有控股的混合制企業，而國有資產明確由國務院國有資產監督管理委員會(國資委)實施監管職能，這對所有壟斷性產業是無差異的。因此，為提高對管制機構分類問題討論的集中度，我們主要選擇政府與企業(政企)、政府與管制機構(政監)這二個維度來討論壟斷性產業管制機構的類型。

特定壟斷性產業政府與企業、政府與管制機構合一或分離的程度，決定了該壟斷性產業管制體制的基本特征，從而決定了在這種管制體制下管制機構的基本類型。據此，我們可以把壟斷性產業的管制機構分為以下四種基本類型: (1)雙合一型，即實行政企合一、政監合一的管制機構。(2)一分一合型，即實現政企分離，但還是實行政監合一的管制機構。(3)一合一分型，即實行政企合一，但政監分離的管制機構。(4)雙分離型，即同時實行政企分離、政監分離的管制機構。我們可以圖1來總結這四種管制機構基本類型，并對照特定壟斷性產業管制機構的現狀，列出在各種管制機構類型下的代表性產業。

從上述分類中，我們不難得到以下兩點基本結論:

第一，政企分離是壟斷性產業實現政監分離的前提。在政企分離的體制下，有可能實行政監合一的體制;而在政企合一的體制下，不可能實現政監分離。這是因為，政企合一是傳統經濟體制的基本特征，而政監分離是現代市場經濟體制的基本特征，兩者不可共存。但在計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，在政企分離的體制下，有可能實行政監合一的體制。如在圖1中，目前“一分一合型”的代表性產業有電信產業、航空運輸產業和多數城市公用事業;而“一合一分型”只是一個理論類型，實際上并不存在這種壟斷性產業。因此，中國壟斷性產業現行管制機構實際上只存在三種基本類型:以政企合一和政監合一為特征的“雙合一型”;以政企分離和政監合一為特征的“一分一合型”;以政企分離和政監分離為特征的“雙分離型”。

第二，特定壟斷性產業管制機構的基本類型與該產業管理體制改革的進程高度相關。如何處理政府、企業與市場的關系，這是壟斷性產業管理體制改革的關鍵內容，也是衡量壟斷性產業管理體制改革程度的關鍵指標。事實上，中國壟斷性產業管理體制改革就是按照由“政企合一”改革為“政企分離”，最后改革為“政監分離”這樣一種改革路徑。中國主要壟斷性產業管理體制改革的實證資料基本印證了這一結論:中國電力產業為緩解電力供需矛盾，在20世紀80年代就開始投融資體制改革，形成多種所有制企業生產電力的格局，從而促進了在電力產業實現政企分離的管制體制。2003年，以組建“國家電力監管委員會”為標志，為電力產業實行政監分離的管制體制奠定了制度基礎，從而在電力產業率先形成了“雙分離型”管制機構。中國的電信產業、航空運輸產業也在20世紀80年代開始改革，但在實現政企分離的管理體制方面稍晚于電力產業，目前這兩個壟斷性產業還沒有設立專業性的管制機構，因此，屬于“一分一合型”管制機構。同樣，許多城市公用事業雖然實現了政企分離，但還是實行政監合一，也屬于“一分一合型”管制機構。而中國鐵路運輸產業和郵政產業的管理體制至今尚未實行實質性的改革，基本上還是實行以政企合一、政監合一為特征的管制體制，因此，這兩個壟斷性產業的管制機構還是“雙合一型”的管制機構。

二、現行管制機構的問題分析

“雙合一型”管制機構是以政企合一和政監合一為特征的，因此，這就是壟斷性產業傳統體制的基本特征，這種體制往往會產生效率低下、壟斷經營使企業缺乏競爭活力、單一的投資渠道造成壟斷性產業投資嚴重不足等問題。鑒于不少論著對此已做了專題討論，因而，本文主要分析中國現行的“一分一合型”和“雙分離型”這兩種類型管制機構的基本特征及其問題。

1·“一分一合型”管制機構存在的主要問題

“一分一合型”管制機構的基本特征是實現了政企分離，但還是實行政監合一的管理體制。由圖1可見，其代表性產業是電信產業、航空運輸產業和城市公用事業，在這三大類產業中，電信產業改革較早，影響面較大，受社會公眾的普遍關注，最具典型意義，因此，我們這里選擇電信產業來分析“一分一合型”管制機構的特征及存在的主要問題。

從電信管制機構的重要改革歷程看， 1998年，在國務院政府機構改革過程中，在原郵電部和原電子部的基礎上，組建成立了信息產業部，作為中國電信管制機構。按照改革目標，信息產業部不從事電信業務經營活動，實行管理職能與電信業務的分離。這是對中國電信管制體制的重大創新。信息產業部成立后，積極從事一系列管制活動，并取得了相當大的成效。如制定了多項重要的電信管理法規;實行不對稱管制，支持中國聯通的發展，支持中國網通、中國鐵通等新企業進入電信市場，以培育新競爭企業，在電信產業引入并不斷強化市場競爭機制;按照國務院的統一部署，對原中國電信先后兩次實行重組，以形成競爭性市場結構;與國家發展與改革委員會共同舉行電信價格聽證會，接受公眾參與和監督。但從國務院為信息產業部規定的16項基本職責看，其中第一項職責就是“研究擬定國家信息產業發展戰略、方針政策和總體規劃，振興電子信息產品制造業、通信業和軟件業，推進國民經濟與社會服務信息化。”第十一項職責是“研究制定國民經濟信息化發展規劃，協助業主推進國家重點信息化工程;指導、協調與組織信息資源的開發利用;指導電子信息技術的推廣應用和信息化普及教育。”信息產業部的其他多項職責也表現為制定產業宏觀政策與實施監管(管制)職能合一的性質。可見，信息產業部是一個典型的政監合一的管制機構。

同時，從國際慣例看，信息產業部還是一個存在明顯不足的電信管制機構[1]。主要表現在以下四個方面: (1)信息產業部缺乏專業管制職能。符合國際慣例的電信管制機構的主要職能是專門對電信產業(或通信產業)的市場進入、價格、服務質量、投資等實行綜合性管制。而信息產業部則不僅管制具有自然壟斷性的電信產業，而且管理電冰箱、洗衣機等完全是競爭性的電子信息產品制造業。同時，信息產業部不僅是這些產業的“裁判員”，而且也是這些產業的“教練員”，承擔著“指導產業結構、產品結構和企業結構調整，指導國有企業重組、組建企業集團”等職能(信息產業部主要職責之九)。因此，信息產業部是一個缺乏專業管制職能的管制機構。(2)信息產業部缺乏明確的法律地位。雖然在1998年信息產業部成立時，國務院對信息產業部規定了16項主要職責，國務院在2000年9月公布實施的《中華人民共和國電信條例》第一章第三條規定:“國務院信息產業主管部門依照本條例的規定對全國電信業實施監督管理”。但是，由于中國至今還沒有一部《電信法》，以國務院“三定方案”形式授權的信息產業部，在電信管制過程中就必然缺乏明確的法律地位，也不可能得到法律的充分授權。信息產業部只是國務院的一個工作部門，而不是一個符合國際慣例的、法律授權明確而充分的管制機構。(3)信息產業部缺乏相對獨立性。根據經濟發達國家的經驗，電信管制機構應該具有相對獨立性，以有利于公平、公正地開展管制活動。但信息產業部既受國務院的直接干預，電信產業的一些重要項目(如中國聯通當年獨家引進采用CDMA技術等)都由國務院拍板定音;也受國家發展與改革委員會等橫向政府部門的直接制約，如國家發展與改革委員會對電信價格調整等具有更大的決定權。這就使信息產業部難以相對獨立地對電信產業的市場進入、價格、服務質量、重大投資等實行綜合性管制。(4)信息產業部缺乏必要的權威性。管制機構必須具有權威性，這是保證管制效率的一個前提條件。可是，信息產業部缺乏必要的權威性，這固然與信息產業部缺乏明確的法律地位有關，但更為重要的是，這和信息產業部與國有大型電信企業的干部任免制度具有密切的關系。根據現有的干部管理體制，不僅信息產業部的主要領導，中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通等中央直屬企業的主要領導都由中央組織部統一任命，隨著一部分信息產業部的領導和這些大型國有電信企業的領導互換崗位，管制者與被管制者的關系也發生轉變，這使信息產業部難以對實際上具有較高行政級別的國有大型電信企業采取有效的管制措施，管制者與被管制者“一對一的討價還價”，很難維護管制者的權威性。特別是在省級層次，在政企分離的過程中，許多原有省級郵電通信管理局的主要領導成為中國電信、中國移動等大型電信公司省級分公司的負責人，這就使省級電信管理局更難在這些大型電信公司的省級分公司前面具有權威性。

2·“雙分離型”管制機構存在的主要問題

“雙分離型”管制機構的基本特征是實行政企分離、政監分離的管制體制。目前，中國“雙分離型”管制機構只存在于電力產業。2003年7月組建了國家電力監管委員會，國家電力監管委員會成立后，作為一個新型的電力管制機構，在較短的時間內已做了許多開創性的工作，例如，制定與實施了《電力市場監管辦法》(試行)、《電力市場運營基本規則》(試行)、《電力市場技術支持系統功能規范》(試行)、《關于區域電力市場建設的指導意見》等重要法規，為電力市場的運行與管制提供了政策依據。又如，開展東北電力市場、華東電力市場試點工作，在探索兩部制電價模式、全電量競爭模式和區域電力市場模擬運行等方面取得了重要進展，為全國區域電力市場建設積累了經驗。此外，為維護電力產業的安全生產，在全國范圍內調節電力余缺，緩解電力供需矛盾等方面也做了大量的工作。但由于國家電力監管委員會是在中國壟斷性產業設立的第一個專業管制機構，社會各界對它有很高的期望，希望在它成立后不久的將來，通過調整原有電力管制機構，使它成為一個符合國際慣例的、具有相對獨立性的專業管制機構。可是，在它成立后，電力產業的原有管制體制并沒有實質性變化，原來多家管制的格局依然存在。存在的主要問題有以下四個方面:

第一，電力管制機構缺乏明確的法律授權。目前，電力產業的主要法律是1996年4月1日開始實施的《電力法》，該法第六條規定:“國務院電力管理部門負責全國電力事業的監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業的監督管理。”可見，《電力法》沒有明確各電力管制機構的具體職責和權力，缺乏明確的法律授權。國家電力監管委員會成立后，還未及時制定或修改有關電力法規，這使新的電力管制機構更缺乏法律地位和法律授權。這是產生一系列問題的根本原因。

第二，電力管制職能分散。國家電力監管委員會成立后，許多電力管制職能仍然分散于國家發改委、財政部、國資委等政府機構。例如，電力管制的一項核心內容是價格管制和進入管制，而根據國務院批準的《國家電力監管委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》(國辦發[2003] 7號)，國家電力監管委員會的權力只是根據市場情況，向政府價格主管部門提出調整電價的建議，最終定價權屬于國家發展與改革委員會。而對于重要的電力投資項目及其新企業的進入，國家電力監管委員會也沒有獨立的進入管制權，國家發展與改革委員會是主要的決策者。新企業進入電力產業后，企業的經營范圍由工商行政管理部門核定。而國有電力企業的成本規則和財務制度則由財政部制定與監督執行。可見，國家電力監管委員會成立后，電力管制職能分散的狀況沒有得到較大改變，只是把原來國家經貿委電力司的電力管制職能轉移給國家電力監管委員會。

第三，管制職責不清。電力管制機構缺乏明確的法律授權，電力管制職能分散的必然結果是電力管制機構職責不清，管制效率低下。在多家管制時，由于管制邊界模糊，而且存在一因多果、一果多因等復雜關系，造成各管制機構的職責不清、相互間協調成本高。由于一些管制機構有權無責，這容易導致權力膨脹。各個管制機構在管制的程度、方式等方面存在差別，容易被管制對象各個擊破，存在較大的尋租風險，影響整體管制水平。這些都是造成管制低效率或管制失靈的重要原因。

第四，對電力管制機構缺乏有效的監督約束機制。由于現行電力管制體制還是實行多家管制，而且管制職責不清，這就很難對管制機構的行為實行有效監督，缺乏可問責性。事實上，目前中國還不存在對管制效率低下的管制機構實行有效監督的機制。在社會監督方面，由于電力產業的技術經濟特征比較復雜，新聞輿論機構和消費者掌握的信息不多，而且，社會公眾直接接觸的是電力供應企業，對電力管制機構了解更少，因此，社會監督的力度很有限。這些都造成電力管制機構缺乏外在的監督約束機制。

三、現行管制機構的制度缺損

從制度層面看，現行管制機構存在的種種問題，源于缺乏產生高效率管制機構的制度環境。本文將分析現行管制機構的制度缺損，從深層次探討現行管制機構存在問題的制度原因，為設立與完善高效率的管制機構提供基本思路。

1·管制機構的設立缺乏法律支持

從發達國家的經驗看，壟斷性產業的管制機構是壟斷性產業改革的產物，由于這些國家基本上遵循以“立法為先導”的改革原則，管制機構從一成立就有明確的法律支持。但從中國壟斷性產業改革實踐看，似乎有一種“先改革后立法”的傳統，在改革過程中設立的管制機構自然也缺乏法律支持。表1列出了中國主要壟斷性產業管制機構的設立及其管制依據。

例如，中國電信產業的無線尋呼領域在20世紀80年代末就開始改革，有線通信領域在20世紀90年代初就醞釀和實施改革，可是至今尚未頒布一部《電信法》。作為電信產業現行管制機構的信息產業部，是在1998年國務院政府機構改革過程中設立的。其設立的基本依據是1998年3月第九屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》和《國務院關于機構設置的通知》(國發[1998] 5號)，顯然，這兩個法律文件是根據當時國務院機構改革的需要發布的，作用于國務院許多政府機構，對信息產業部沒有特定的針對性。而在中國電力產業， 2003年設立的國家電力監管委員會是中國壟斷性產業中設立的第一個專業管制機構，其設立的基本依據是《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》(國發[2002] 5號)，而電力產業現行的法律是1995年制定、1996年4月開始實施的《中國人民共和國電力法》，但該法當時規定的主要執法機構是電力工業部。中國民用航空總局和國家郵政局也類似于信息產業部。而鐵道部成立于建國之初，完全是按照行政部門設置，至今還是一個政企合一和政監合一的政府機構。

可見，中國壟斷性產業現行管制機構還沒有一個是按照全國人大頒布的法律而設置的。而且，一些法律(如《電力法》)與現有管制機構不對接，主要管制機構已發生變化，需要重新確認，并規定其權力、責任和組織結構形式等。為使現有的管制機構具有法律地位，在新的法律頒布或原有法律修訂之前，國務院雖然也采取了一定的補救措施，如在2000年頒布了《中華人民共和國電信條例》，規定國務院信息產業主管部門依照本條例的規定對全國電信業實施監督管理;國務院在2005年又頒布了《電力監管條例》，規定國務院電力監管機構依照本條例和國務院有關規定，履行電力監管和行政執法職能。但在這兩個條例中，都沒有明確特定的管制機構名稱(如信息產業部和國家電力監管委員會)，這使特定管制機構的設立與運行還是缺乏明確的法律支持。

2·管制權力與職能的配置缺乏法律依據

由表1可見，這些壟斷性產業管制機構的管制職能配置主要是其“三定方案”，即國務院為各政府部門定職能、定機構、定編制的方案。從這些“三定方案”的產生過程看，一般由中央編辦甚至各部門自己擬定，經國務院批準，由國務院辦公廳以通知的形式發布。因此，這些“三定方案”不能算是行政法規，而只是國務院辦公廳的內部文件。這是因為: (1)根據《立法法》和《行政法規制定程序條例》的規定，行政法規在起草過程中，應廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見;而這些“三定方案”基本上是在封閉的程序中產生的，事先不公開，自然不可能向公眾征求意見。(2)根據《立法法》的規定，行政法規由國務院制定，由總理簽署國務院令公布，并在國務院公報和公共媒體上發布信息;而這些“三定方案”雖然由國務院批準，但是由國務院辦公廳以“國務院辦公廳文件”的形式發布，而且其發布對象不是公眾，而是“各省、自治區、直轄市政府，國務院各部委、各直屬機構”，明顯具有國務院內部文件的性質，不屬于行政法規[2]。

管制機構的管制權力與職能配置應通過法律授權，具有法律效力，而中國壟斷性產業現行管制機構的管制權力與職能主要通過“三定方案”配置，這就會影響管制權力與職能缺乏公信力與權威性。同時，由于“三定方案”缺乏法律的穩定性，也會影響管制權力與職能的持久性與穩定性。

3·政府部門權力之爭導致管制職能分散與交叉重疊

為提高壟斷性產業管制機構的管制效率，要求管制機構對特定產業實行統一管制，這需要管制機構具有充分的管制權力和職能。但目前中國壟斷性產業的管制權和職能過于分散。例如，在電力產業，管制職能分散在多個政府部門，國家電力監管委員會的管制權和管制職能很有限。在電信產業等壟斷性產業也存在類似情況。造成這種狀況的原因是多方面的，主要包括以下三個方面:

第一，一些法規將管制權和職能授予多個管制機構，且管制機構間的邊界不清。如根據《電力監管條例》第四條規定:國務院電力監管機構依照本條例和國務院有關規定，履行電力監管和行政執法職能;國務院有關部門依照有關法律、行政法規和國務院有關規定，履行相關的監管職能和行政執法職能。這為多家管制提供了法律依據，并為各部門間的管制權與管制職能之爭提供了空間。

第二，政府部門利用參與有關法規和政策制定爭取管制權與管制職能。由于壟斷性產業技術經濟特征復雜，具有較強的專業性，而國家法規和政策制定部門不僅人員少，而且缺乏專業知識，因此，通常的做法是先由有關政府部門草擬法規和政策，再通過一定立法或政策制定程度加以確定。這樣，特定政府部門在參與甚至起草有關法規的過程中，難免要體現本部門的意志，以爭取較多的管制權和管制職能，特別不愿放棄既得的管制權力。

第三，不同政府部門交叉管制特定產業或領域，造成管制權力與職能不合理分割。對此最為突出的是中國電信領域的“廣電之爭”。根據范圍經濟原理，對電信網、計算機網(即INTERNET網)和廣播電視網實行三網合一(三網融合)的管制體制是一種國際性發展趨勢，但在中國現有體制下，信息產業部承擔著對電信部門的管理職能，而廣播電視總局承擔著對廣電部門的管理職能。根據現有政策，廣電部門不能經營電信業務，電信部門也不能經營廣電業務。雖然廣電網絡可利用其現有的寬帶接入提供計算機上網服務和電信服務，但因政策限制，難以取得ISP經營許可證。同樣，電信網利用寬帶接入，完全可以傳輸廣電的視頻節目，但因政策限制無法開展廣電業務。其結果是廣電部門不僅壟斷著廣電節目的制作與播放，而且壟斷著廣電節目的傳輸;而電信部門則基本壟斷著電信業務。彼此割據市場的部門壟斷，既損害社會公共利益，也不利于相關企業在競爭中發展壯大[3]。

4·現行體制下管制機構缺乏必要的獨立性

管制機構獨立性的重要前提是不僅要實現政企分離，而且要實現政監分離。但在現有行政管理體制下，除國家電力監管委員會在形式上實現了政企分離和政監分離外，中國壟斷性產業的管制機構實際上就是國務院相關行政部或其下屬的行政管理局，從這些國務院部委的職能看，它們既是產業規劃、政策的制定者，又是這些產業的管制者(如信息產業部)。因此，在現有體制下，壟斷性產業的管制機構不可能實現政監分離。此外，鐵道部、國家郵政局除行業管理職能外，還是這些產業的壟斷經營者，同時承擔著政府職能與企業管理職能。因此，它們不僅是政監合一，而且是政企合一的政府機構。在這種政企合一和政監合一的體制下，顯然不可能實現管制機構的人員、經費等方面的獨立。最為突出的問題是，這些國務院行政部主要領導的產生由中央組織部審定、推薦，國務院總理提名，全國人大任免。這種組織人事制度決定了這些管制機構不可能避免較大的政治壓力，從而影響管制機構獨立履行其管制職能。因此，在現有體制下，壟斷性產業的管制機構必然缺乏必要的獨立性。

從上面對現行管制機構的制度缺損分析可見，要從根本上解決現行管制機構存在的問題，必須深化行政管理體制改革，為設立與完善規范的管制機構創造理想的制度條件。

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(責任編輯:韓淑麗)