西部地區農村投融資體制改革與政策選擇

摘 要:本文揭示了西部地區農村投融資體制改革面臨的問題及成因，在此基礎上提出了西部地區農村投融資體制改革的目標、方向和思路，并從增加農村資金供給與提高農村資金配置效率的雙重層面為推進西部地區社會主義新農村建設提供了可資借鑒的制度創新框架和政策建議。

關鍵詞:西部地區;農村投融資體制改革;政策選擇

中圖分類號:F303

文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2008)07-0084-05

收稿日期:2008-05-24

基金項目:國家自然科學基金項目(70603022);西南大學農村經濟與管理研究中心重大招標項目

作者簡介:丁忠民(1960-)，男，重慶人，副教授，碩士研究生導師，博士，主要從事農村金融和財政學等方面的研究。E-ma:l dzm@ swu.edu.cn

一、西部地區農村投融資體制改革滯后于新農村建設的現實要求

科學合理的農村投融資體制，對于推進社會主義新農村建設、實現農業和農村經濟的可持續發展具有巨大的能動作用。一方面，農村投融資體制的良性運行有助于增加農村資本的有效供給，釋放農村資本的產出潛能，推動農村經濟“量”的擴張[1]。另一方面，農村投融資體制的良性運行能夠帶動各種生產要素的合理流動，促進農村生產專業化程度提高，引導農村產業化發展，實現農村經濟結構的轉換和升級，從而推動農村經濟“質”的提升[2]。因此，要加快落后地區的農村經濟發展，就必須重視改革不合理的農村投融資體制，大力營造良好的投融資體制運行環境[3]。然而，我國西部地區農村發展正面臨投融資體制改革滯后所導致的資金投入不足和資金配置低效率的雙重瓶頸，嚴重制約了農村經濟的健康運行。

1·西部地區農村投融資體制的資金融通能力嚴重不足。農業和農村是西部經濟的“弱質”產業和“弱勢”領域，自身資金的積累能力不足，現行農村投融資體制又難以形成有效的資金吸納能力，致使農村投融資渠道狹窄、農村資金流失現象嚴重。2005年，西部地區農村信用社存貸差高達1000多億元;而且貸款余額中農業貸款占總貸款比率僅為47.98%，比全國農村信用社平均水平低近5個百分點，直接造成西部地區農村資金以上千億元的規模流失。從農業銀行涉農貸款的地區分布看， 2005年，中國農業銀行在東、中、西部地區的涉農貸款占比依次為42.7%、30.4%和26.9%，西部地區明顯處于劣勢。中國農業發展銀行的絕大部分政策性資金則集中于糧、棉、油流通領域，在糧、棉、油收購市場化運作和退耕還林等計劃實施后，其業務迅速萎縮，在西部地區的貸款余額從2000年的1 354.54億元減少到2004年1 305.24億元。而西部地區各級政府財政實力有限，無力緩解農村資金融通困難問題。西部地區地方財政收入不僅遠低于東部地區(2000—2005年間都不足東部的1/3， 2005年只相當于東部的1/4左右)，與中部地區也有一定差距(這一差距由2000年的2億多元擴大到2005年的3億多元);西部地區的財政支農投入2005年僅為233.6億元，遠低于東部地區的396.3億元，無法滿足西部地區農村基礎設施建設所必需的財政投融資支持;財政支農投入增長速度也是三大區域中最低的，直接導致財政支農投入力度與東部地區的差距進一步拉大。此外，西部地區的郵政儲蓄50%以上的新增存款來自縣以下地區，而95%以上的資金用于同業存放和證券投資，同樣造成大量農村資金向東部以及非農部門轉移。總之，西部地區的農業和農村投資能力明顯不足，進而導致農業發展落后和農民增收緩慢等矛盾。

2·西部地區農村投融資體制的資金配置效率低下。目前，西部農村經濟發展中資金配置效率低下和資金配置結構不合理的矛盾日益突出。由于缺乏有效的農村投融資運行機制，西部地區農村資金配置極不合理，被非法占用、挪用的比例很大，致使其投入和支出當中的無效部分過多，進而分流了農業和農村發展的資金供給。在目前西部的支農資金投入中，能直接促進農業綜合生產能力提高的資金投入比重不高。重大水利工程、生態建設工程等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業的基礎設施建設，長期以來一直統計在農業投資中，在一定程度上夸大了政府對農業投資的規模。據課題組在重慶萬州、黔江的調查，這兩個地區2005年財政農業投入用于重大水利工程和生態建設的占70%以上，直接用于農業綜合生產能力建設的不足10%，用于支農的資金70%實際上與當地農民的直接利益沒太大關系①(注：①中央財政支農投入同樣存在這一問題。2001—2005年，中央農業基礎設施投資為2 840億元，其中用于重大水利工程和生態建設的資金占70%以上，直接用于農業綜合生產能力建設的資金僅占11%。)。而西部地區各級地方政府政績至上所引發的投資沖動和不規范行為往往使得業已稀缺的農村資金從農業和農村流入了其他行業或者被揮霍浪費掉②(注：審計署2004第2號審計公告表明，西部地區被調查的縣財政支農資金投入中，平均有高達78·4%的資金被用于農林水氣等部門的事業費。如新疆伊寧縣，近年來，農林水事業單位人員由1 358人增加到2018人，增長49%，導致財政支農資金用于非生產性支出比重由64.8%上升到85.2%。)，造成農業和農村經濟發展資金短缺的狀況一直難以得到有效緩解。直接表現為:近年來，我國西部地區農村固定資產投資占全國農村固定資產投資比重，由2000年的15.71%逐年下滑到2005年的12.7%。如果農村投融資體制的問題不能得到有效解決，西部地區農業和農村經濟的可持續發展將難以為繼。

3·西部地區農村投融資體制問題產生的根本原因在于制度抑制的長期積累。新中國成立后開始實施的國家趕超戰略，在很長時間內面臨一個關鍵性的外生變量，即國際政治、軍事競爭和嚴酷的外部經濟環境共同形成的壓力[4]。在這一約束條件下，以犧牲經濟效率為代價，選擇政治上的集權制度、經濟上的計劃控制、產權上的國家壟斷、戰略上的重工業化，是鞏固和發展新興社會主義政權的“理性”選擇。在這種經濟發展戰略下，農業、農民和農村經濟只能成為經濟資源和經濟剩余的源頭;為了有效地利用農業、農民和農村的經濟資源和經濟剩余，內生于經濟發展戰略的經濟、金融制度體系必然要延伸到農村，成為國家控制下向工業和城市輸送農村經濟資源與經濟剩余的管道，強制性地使農村經濟服從于經濟發展戰略。改革開放以后，國家推行“先東部，后西部”發展戰略，在政府政策的引導下，大量的資金從各個地區、各個部門涌向最先開放的地區和城市，直接造成東、西部經濟發展差距持續拉大，造成相對貧困的西部農村地區難以形成有效的資本積累。另外，城市和工業改革也一直迫使政府試圖通過犧牲農村經濟發展來向低效率的國有企業注入改革所需要的資金，農村經濟發展的制度抑制并沒有得到有效緩解[5]。可見，制度抑制的長期積累是當前我國西部地區農村投融資體制問題產生的根本原因。因此，解決西部地區農村投融資體制問題，必須從制度入手，以適應社會主義新農村建設為目標，進行包括農村金融制度、農村公共財政體制、農村公共品供給機制以及農業經營風險管理制度在內的全方位的制度整合與制度創新。惟其如此，西部地區農村經濟發展的資金瓶頸問題才能得到最終解決。

二、西部地區農村投融資體制改革與創新的方向及思路

適應新農村建設和城鄉統籌發展的現實需要，西部地區必須逐步建立以市場為導向、政府扶持為補充的新型農村投融資體制。西部地區農村投融資體制改革與創新，必須堅持以科學發展觀為指導，以市場為取向，通過優惠政策扶持和引導，加快建立現代農村投融資體系，有效滿足農村經濟社會發展的資金需求，為建設社會主義新農村營造良好的投融資環境，并且能夠由此帶動西部地區現代農業快速發展和農村產業結構不斷優化，實現農民收入穩定增長和城鄉社會經濟協調發展[6]。為了實現這一目標，西部地區農村投融資體制改革措施的實施必須厘清思路、明確方向。

1·要“健全體系”既要堅持市場原則推進改革，發揮市場機制的作用，又必須強化政策的扶持引導，綜合發揮財稅政策、貨幣政策的作用，構建分工合理、功能完善、競爭適度、相互合作、服務高效、可持續發展的多層次農村投融資體系和激勵有效、風險可控、協調配套的政策扶持體系。

2·要“創新模式”就要建立金融支持與政府扶持有機結合的改革模式，堅持市場化取向與政策性支持有機結合的改革模式，明確改善服務與防范風險有機結合的改革模式，實施資金支持與機構建設有機結合的改革模式。

3·要“完善機制”就要完善以適度競爭為主要方式的激勵機制，通過合理地開放市場準入，培育新的主體，引入適度競爭激活農村投融資體系的作用;完善以貼息為主要手段的調控機制，通過政府貼息起到調控和引導作用，在財政尚無力解決西部農村問題時，充分利用金融領域的“流動性過剩”投向西部地區新農村建設;完善以內外結合為基礎的約束機制，通過農村投融資體系的內部建設與市場規范，確保各類支農投入的高效運作;完善以擔保為核心內容的保障機制，為金融機構向西部農村的信貸提供擔保，解決金融機構的“后顧之憂”[7];完善以風險控制為基本目標的監督機制，通過風險預警和管理體系的建設，保障農村資金安全運行。

三、深化西部地區農村投融資體制改革的政策選擇

1·強化農村投融資體制改革的總體法律框架和法治工作，將深化農村投融資體制改革作為新農村建設和現代農業發展政策的重要組成部分，制度化推進西部地區農村投融資體制改革。(1)夯實農村投融資體制改革的法律基礎，有效改善農村法治環境。盡快組織不同領域的法律專家對農村投融資體制改革的法律框架進行綜合的系統審視和評估，并在此基礎上立即著手解決法律框架、法治環境與現實的差距。切實落實農業基本投入、農業保險、農村社會保障等領域的立法工作，修正《農業法》、《農村土地承包法》、《農業科技推廣法》，完善農業產業化經營、農業市場化發展、農產品價格保護、農村剩余勞動力轉移、農村環境保護以及保障農村基層組織民主建設的法律法規體系，整合農村法治資源，增進農村各種經濟組織的協同參與，從根本上提高農村法治水平。(2)依托農村投融資體制改革，構建促進西部地區“三農”發展的政策體系。重視并充分發揮農村投融資體制改革在現代農業、農村發展政策中的重要作用，切實保障農村投融資體制改革在宏觀經濟政策中的核心地位，并以此作為扶持和促進西部地區農村經濟社會發展的重要手段。(3)加快配套制度建設，推進西部地區農村投融資體制改革進程。各級政府部門必須嚴格按照法律規范的要求，大力開展農村投融資體制的配套制度建設，通過農村經濟制度的全方位整合與創新，為深化農村投融資體制改革營造良好的宏觀制度環境。統籌就業制度、戶籍制度、社會保障制度、土地管理制度和公共財政制度，不斷探索金融體制、行政體制改革與創新，形成城鄉統籌推進西部地區農村投融資體制改革的大好局面[8]。

2·高度重視農村市場主體培育和市場機制塑造，建立健全以市場為導向、政府扶持為補充的新型農村投融資運行機制的微觀基礎，為西部地區“三農”發展提供良好的市場環境。(1)培育現代農業、農村發展的市場主體。“以人為本”，把培育新型農民、造就現代農村市場主體作為塑造西部地區農村市場機制的立足點。努力把廣大農戶培養成有較強市場意識、較高生產技能、一定管理能力的現代農業、農村經營者。各級政府要切實賦予并保護好農民平等的市場主體地位，制定各種支持政策，以提高農業組織化為目標、以合作競爭為原則，依法積極穩妥地構建形式多樣、適應現代市場經濟發展要求的區域性、專業化、網絡化的市場組織和產業組織，使農業組織成為農民的制度化的利益代言人和農民參與集體行動的主要形式，形成公平競爭的農村市場環境。(2)培育適應農村發展現實需求的金融市場主體。要在開放農村金融市場的基礎上，賦予農村金融機構平等的競爭環境、比較自由的定價權力，明確農村金融機構的市場準入與退出的制度安排，引導多元化、有競爭的農村金融市場主體逐步成長[9]。要通過高效、公平的競爭，保障農村金融機構方便、快捷、可持續地滿足農民和企業的金融需求。(3)建設有利于西部地區“三農”發展的市場環境。進一步改進西部地區農村商品市場和金融市場的基礎設施，盡快建立農村征信制度和擔保體系(包括允許不動產抵押的登記制度)，構筑和諧的農村投融資環境。

3·明確中央和地方在農村投融資體制改革中的關系，制定并實施區域性、針對性的財政金融政策，切實保障西部地區新農村建設中政府的投入力度，有效扶持西部地區農村經濟社會全面發展。(1)合理界定中央和地方在農村投融資體制改革中的職責分工。中央政府要致力于宏觀方向的把握，地方政府要做好政策實施的引導工作。扶持和推動新型農村投融資體制建立的財政資金注入，應該在科學劃分中央與地方政府事權的基礎上，合理界定各級財政支出范圍[10]。(2)科學制定并實施促進西部地區農村經濟健康發展的財政金融政策。一方面，加大財政對西部地區城鄉統籌的支持力度。繼續增加中央財政投入，加強西部地區農村基礎設施建設;采取有效措施幫助西部地區做大經濟和財政“蛋糕”，緩解縣鄉財政困難;合理運用財政貼息手段，扶持西部地區龍頭企業的成長與農業產業化發展;增強對農民專業合作經濟組織發展的支持力度，提高農民與市場對接的組織化程度;搞好小額信貸和小額扶貧貸款到戶試點的財政扶持，通過建立規范的政府間轉移支付制度，扶持貧困地區、民族地區全面發展。另一方面，給西部地區開辟多種方式的金融支持渠道。利用開發性金融配合財政政策引導地方經濟發展;發行西部支農特別國債，引導城市金融資金下鄉解決農村基礎設施建設和貧困地區經濟啟動的資金需求;允許有條件的省級地方政府發行地方債券，引進多渠道資金，通過置換、沖銷等多種方式化解政府財政歷史包袱;進行資本運作，發揮直接融資對有效益的涉農項目的支持作用。(3)切實保障西部地區新農村建設中政府的投入力度。加大財政資金對農村公共產品的供給力度。政府支持西部地區新農村建設要抓準項目，突出重點，發揮西部地區農業生產的比較優勢，堅持以市場為導向，集中抓好重點產業。充分發揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金進入新農村建設。

4·以開放的心態和寬闊的視野共創“區域協作、區域共贏”的發展模式，并由此建立激勵金融資源均衡配置的發展格局，引導金融資源保留或進入欠發達的西部農村地區。(1)激活金融聯動機制，并以此為契機發掘與其他區域，尤其是東部地區的合作潛力。西部地區必須把承接產業轉移作為增強金融服務的著力點，圍繞發達地區的產業梯度轉移與承接做好文章。以實體經濟的合作為依托，實現物流與資金流的相互促進，推動區域金融合作，促進西部地區與沿海發達地區的市場對接。把自身金融基礎建設作為優化金融布局的重要前提，鼓勵金融機構的相互延伸，引進發達地區的金融機構，填補西部地區，尤其是貧困地區的空白。(2)建立城鄉統籌的資源配置體系，大力促進城鄉經濟協調發展。建立合理的“以工補農、城市支持農村的”資金轉移模式，完善西部地區“工農互動、城鄉協調發展”的機制，進一步加強對西部地區農業和農村經濟發展的指導。通過公共財政逐步向農村提供均等的基本公共服務，加大對民族地區、邊疆地區、貧困地區、水庫移民地區等特殊區域的支持力度，建立區域協調發展的長效機制。按照區域特點，制定該區域農業和農村經濟發展的扶持政策，促進發達地區帶動和幫助欠發達地區農業和農村經濟發展，擴大農業技術、人才培養等方面的對口援助和企業間經濟合作。(3)建立激勵金融資源均衡配置的產業格局，引導農村金融服務于欠發達地區。一方面，精心打造能發揮本區域自然資源和區域優勢的產業，并盡可能地延長產業鏈，形成金融資源的“點—線(一點帶一線，多點帶多線)”配置模式，帶動農村產業的快速發展。另一方面，以政府為主導，金融機構和社會團體積極參與，建立多層次的創業基金，鼓勵創業，不斷優化區域產業結構，增加以產業為依托的金融資源的有效需求，為金融資源向欠發達地區聚集創造條件，并由此形成引導銀行業資金流向西部農村特別是貧困農村地區的有效渠道。

5·推進農村金融人才培養和技術創新，完善農村金融服務體系，加快農村投融資工具開發和渠道拓展，在西部地區構建多元化的農村產業發展和農業產業化經營的投融資平臺。(1)以人才培養和技術創新為切入點，增強農村金融的核心競爭力。農村金融體系是一個復雜的多層次系統，改革與完善農村金融體系，應當遵循“需求分析—功能定位—組織勝任特征”的思路，做到宏觀、中觀和微觀的三結合。目前來看，應當以人才培養和技術創新為切入點，培育農村金融組織的“核心勝任特征”，做到視角微觀化、區域差異化和進程動態化。(2)以觀念調整和知識更新為突破口，運用好現代融資渠道和金融工具。積極引進發達地區的風險投資基金來西部地區發展業務，孵化農業高新技術企業，促進農業科技成果轉化。運用現代金融工具幫助西部地區龍頭企業參與資本市場融資。通過農產品期貨、農業保險等金融產品的有效供給，分散農業風險，促進現代農業發展模式的建立。(3)以有效的產業組織政策為指導，構建農村金融服務平臺。發揮政府職能和產業組織政策的誘導性作用，在西部農村實現“差別化、多樣化金融”，在積極推進農村經濟產業化過程中，同步推進農村金融產業化，為農村產業發展提供配套的信貸、直接融資、支付清算、財務咨詢和信用評估等方面的支持，建設良好的農村金融服務平臺。

6·做好農村投融資的績效考核工作，強化農村投融資的監督管理，提高農村資金配置的經濟效益和社會效益，實現西部地區農村經濟發展與農村投融資體制改革的良性互動。(1)加強西部地區財政支農資金管理，建立財政支農資金整合機制。在西部地區盡快建立以縣為單位的支農資金整合工作機制，形成各有關部門按職責分口管理的“統分”結合的工作聯系制度。統籌安排支農資金的分配使用，根據建設項目和農業發展目標，區分輕重緩急，對申請的上級財政部門支農資金和本級支農資金的使用統籌安排，逐步做到支農項目申報、審批、實施的集中統一。建立以主導產業和項目打造支農資金整合的平臺，做好相關資金投放的績效考核工作。健全重大決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度，強化工作執行力，繼續堅持和完善重點工作聯席會議制度、工作督導制度、領導聯系點制度，強化重大事項督查、一般事項督辦等具體措施。(2)完善西部地區金融支農激勵機制，建立金融支農服務質量考核體系。通過資金自主定價權、信貸補貼、稅收優惠等措施以及完善有問題的農村金融機構的退出標準，為金融服務于“三農”提供連續的正向激勵。鼓勵開發性金融機構和商業銀行與農村金融機構建立戰略聯盟，由開發性金融機構和商業銀行承擔篩選、評價、監督和激勵小額信貸機構的任務，按照商業化原則為農村金融提供資金和技術支持。這樣既可以快速增加農村金融和小額信貸的覆蓋面，又可以避免強迫商業銀行到自己并不熟悉的農村去經營陌生的業務，同時還可以改善監管的效果、節約政府的成本。把本地區農村金融資源的保有率作為檢驗農村金融績效的核心指標，開展西部地區農村金融績效評估試點工作，積極探索內部考核與群眾評議、專家評價相結合的評估辦法，推動績效評估制度化、公開化。(3)深化西部地區農村經濟體制改革，促進農村經濟發展與農村投融資體制改革共同進步。有效配置農村資金是西部地區農村投融資體制走出“困境”的切入點，但“治本”還在于市場制度在農村的確立、完善和“二元經濟”的“一元化”。因此，統籌城鄉發展、進一步深化西部地區農村經濟體制改革是最終解決問題的“治本”之策。

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(責任編輯:韓淑麗)