企業國有資產法的四大看點

企業國資法全面涵蓋了經營性國資、明確了出資人責任、劍指國資流失的關鍵環節、規范和完善了國企高管管理制度

十一屆全國人大常委會2008年10月28日高票通過了《企業國有資產法》(2009年5月1日起施行，以下稱國資法)，這標志著我國對企業國資管理有了最高層級法律的剛性約束與規范，該法有望成為防范國資流失的“護身符”。與以往的國資管理法律規范相比，該法是一部“大一統”的高層級法律，具有鮮明的立法特色和針對性。

全面涵蓋經營性國有資產

國資一般劃分為經營性資產、行政事業性資產以及資源性資產。對于行政事業性資產，財政部等有專門的部門規章（2006年的《行政單位國有資產管理暫行辦法》）;對于礦產、水、土地、森林等資源性資產，則一般都有專門的單行法進行規定。

同其他兩類國資相比，經營性國資市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經營性國資的保護問題，對于鞏固和發展國有經濟，促進社會主義市場經濟發展具有重要意義。國資法所稱的國資，泛指國家對企業各種形式的出資所形成的權益，這意味著包括金融企業國資在內的各類企業國資都適用本法規定，從而結束了金融資產游離于國資管理體系外的爭議。

但鑒于金融資產的特殊性，同時也為了與現行國資監管體制相銜接，國資法在附則中規定，金融企業國資的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。這樣就使金融企業國資的監管既適用于國資法，又與商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法等金融類法律和有關行政法規對金融企業監管的特別規定相銜接。

明確國有資產的出資人責任

長期以來，各級政府對國資只履行管理職能卻不承擔所有者責任，造成所有者的實際缺位和淡化。因此，明確國資的出資人責任是立法的當務之急。國資法明確規定，國務院國資監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國資監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責，從而根本上解決了長期困擾國資管理的“出資人缺位”現象。

根據我國現行的國資管理體制，履行出資人職責的機構主要是國務院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責，加強對國資的監管，國資法明確規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即所謂的“管人、管事、管預算”。同時，在公司治理環節，履行出資人職責的機構需委派股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會議，并按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構。

國務院國資委有關負責人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔負著一定的監管職責。不過，國資委的監管屬于從國資所有權派生出來的出資人監管，是通過履行出資人職能對所出資企業的監管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。國資法也強調，國資管理機構除依法履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。

劍指國有資產流失的關鍵環節

從1984年擴大國企經營自主權之日起，伴隨著國企改制的歷程，國資流失的事情就不時發生。近年頻發的國資流失大案表明，國資的流失可能發生在改制、關聯交易、資產評估、國資轉讓等關鍵環節中。典型案件如寧夏自治區中衛國資流失案。

2001年，中衛縣對只有30多人的原中衛縣城鄉建設公司進行改制。公司總經理趙秉海竟然指使會計編造股東名單，虛假出資，騙過工商部門后，注冊成立了中衛市恒嘉房地產開發公司，并在改制過程中以虛列債務、低評和漏評國資、未評新增國資等方式，造成1068萬元國資的流失。

國資法不僅對關系國資出資人權益的重大事項作了專章規定，明確重大事項的決定權限和審批程序，還從企業改制、關聯方交易、資產評估和國資轉讓等各個方面進行詳細約束，在一定程度上堵住了國資流失的主要通道，抑制了各關鍵環節的“暗箱操作”。

企業改制方面，國資法要求應當依照法定程序，由履行出資人職責的機構決定或者由公司股東會、股東大會決定，并將改制方案報請本級人民政府批準。企業改制應按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值。

關聯交易方面，國資法強調國家出資企業的關聯方不得利用與國家出資企業之間的交易，謀取不當利益，損害國家出資企業利益。未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司不得與關聯方訂立財產轉讓、借款的協議;不得為關聯方提供擔保;不得與關聯方共同出資設立企業，或者向董事、監事、高級管理人員或者其近親屬所有或者實際控制的企業投資。

資產評估方面，國資法要求國企及其董事、監事、高級管理人員應當向資產評估機構如實提供有關情況和資料，不得與資產評估機構串通評估作價;資產評估機構及其工作人員受托評估有關資產，應當遵守法律、行政法規以及評估執業準則，獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估。

國資轉讓方面，國資法要求國資轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國資轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行，國資轉讓應當以依法評估的、經履行出資人認可或者本級人民政府核準的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。

規范國企高管管理制度

從紅塔集團的褚時健到三九集團的趙新先，從背負巨額損失的中航油陳久霖到低價侵吞國資的顧雛軍，動輒幾億元甚至幾十億元的巨額國資被少數人侵吞、挪用，并造成了慘重的損失。這些案例均或多或少揭示出了國企高管的“一言堂”、不履行忠實勤勉義務、越權妄為等公司治理深層次問題。國資法關注到了國企在公司治理上存在的問題，并從任職資質、行為規范、考核獎懲等對規范和完善國企高管管理機制提出了具體的要求。

任職資質方面，國資法要求高管必須具備良好的品行，有符合職位要求的專業知識和工作能力，有能夠正常履行職責的身體條件，以及符合法律、行政法規規定的其他條件。

行為規范方面，國資法強調了“競業禁止”義務，要求未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經營同類業務的其他企業兼職。同時，為了保持公司治理層面的權力制衡，國資法規定未經履行出資人職責的機構或股東會議同意，國企的董事長不得兼任經理;董事、高級管理人員不得兼任監事。

考核獎懲方面，國家建立國家出資企業管理者經營業績考核制度。履行出資人職責的機構應當對其任命的企業管理者進行年度和任期考核，并依據考核結果決定對企業管理者的獎懲。國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司的主要負責人，應當接受依法進行的任期經濟責任審計。