政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策問題研究

摘 要：目前，因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目決策的非理性，形成了一些“偽為民工程”，不但浪費(fèi)了政府有限的經(jīng)濟(jì)資源，而且降低了政府的信用。究其原因，與政府投資項(xiàng)目決策缺乏監(jiān)督、缺乏理性、缺乏責(zé)任約束和政績導(dǎo)向偏差是分不開的。要杜絕這些“偽為民工程”，需要強(qiáng)化為民辦事的意識，完善對決策的有效監(jiān)督，建立不可行性研究和后評價機(jī)制，建立健全決策失誤的責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；科學(xué)決策；責(zé)任追究制度；后評價制度

中圖分類號：F223 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)12-0050-06

近年來，我國每年政府投資項(xiàng)目所需資金約4 000億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的比例為4%—5%。對一個國家來說，政府投資項(xiàng)目往往具有全局性的意義，決策一旦失誤，造成的影響無疑是巨大和深遠(yuǎn)的，政府也將為此付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價和社會代價。據(jù)世界銀行估算，中國“七五”至“九五”期間政府投資的失誤率為30%。另外，大量的國債用在了沒有回報(bào)的形象工程上。《南風(fēng)窗》2004年8月16日報(bào)道，2003年經(jīng)過對526個使用國債資金的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在已建成的320個項(xiàng)目中，有32個項(xiàng)目基本沒有投入運(yùn)營，18個項(xiàng)目長期處于試運(yùn)營或開開停停狀態(tài)，69個已經(jīng)運(yùn)營的項(xiàng)目沒有達(dá)到當(dāng)年設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，有34個項(xiàng)目由于管理不善、設(shè)備不合格以及工程質(zhì)量缺陷等原因，存在較為嚴(yán)重的損失浪費(fèi)問題。

陜西省寶雞市馮家山引水工程就是一個頗有代表性的例子。20世紀(jì)90年代中期，陜西省寶雞市日缺水8萬立方米，給居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來許多困難，就是在這種背景下，寶雞市政府于1996年開工建設(shè)馮家山引水工程。2000年，該項(xiàng)目竣工投入使用，正式向市區(qū)試供水。然而，這項(xiàng)實(shí)際投資為3．09億元的引水工程，從試運(yùn)行到目前已經(jīng)發(fā)生了8次爆管。據(jù)相關(guān)部門測算，僅馮家山引水、輸水管線前6次爆管，即已造成經(jīng)濟(jì)損失1 008萬余元。每一次爆管后，都有大量農(nóng)民的房屋和耕地被沖毀，60多萬寶雞市民重新陷入用水困難的煎熬，自來水公司每次都要花去修理以及賠償費(fèi)用幾十萬元，而且還要承受市民的埋怨和謾罵。這項(xiàng)“惠民工程”最終建成了令寶雞市民飽受8次爆管之痛的“禍民工程”。實(shí)際上，像這樣失敗的政府投資項(xiàng)目不在少數(shù)，如河南省鄭州市供水工程因盲目決策造成各種損失2 716萬元；黑龍江牡丹江市投資5．6億元的煤氣工程因盲目建設(shè)、管理混亂、損失嚴(yán)重而停產(chǎn)；哈爾濱市政府投資5 000萬元在市傳染病醫(yī)院建設(shè)的新住院大樓于2005年竣工，到現(xiàn)在也沒有投入使用。

因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目策失誤造成的盲目重復(fù)建設(shè)、“形象工程”、“政績工程”和“豆腐渣工程”屢見不鮮，這些都可以稱為“偽為民工程”。之所以把這樣的工程稱為“偽為民工程”，是因?yàn)樵诮ㄔO(shè)此類項(xiàng)目時，有許多往往都打著“為民工程”的旗號，而實(shí)施的結(jié)果正好與此相反，不是“為民”，而有些甚至成了“禍民工程”。怎樣杜絕這樣的“偽為民工程”，是我們不得不深思的一個問題。目前，我國經(jīng)濟(jì)增長減速的趨勢越來越明顯，財(cái)政收入減少已成定局，政府將會面臨財(cái)政收入和支出的雙重壓力，在這種大背景下，政府財(cái)政投資要更加科學(xué)，投資項(xiàng)目選擇要更加謹(jǐn)慎，杜絕“偽為民工程”也更加迫切，因此，有必要進(jìn)一步關(guān)注和探討政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策問題。

一、研究的理論基礎(chǔ)

1．政府投資建設(shè)項(xiàng)目的理由

由于在以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)活動方面，公共部門的效率低于私人部門Stiglitz（1994）認(rèn)為，還沒有認(rèn)定私人部門比公共部門更有效率的依據(jù)，也沒有找到表明誰比誰更有效率的結(jié)論性證據(jù)。在這兩個部門中，有效率和無效率的情況都存在。即使是那些強(qiáng)烈支持政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也贊同這樣的流行觀點(diǎn)：公共部門的效率較低。高培勇等（2007）認(rèn)為，公共投資存在著“委托代理”問題。因?yàn)楣操Y金一般是無償使用，政府受全社會納稅人的委托對其使用，但是缺少嚴(yán)格的監(jiān)督，或者監(jiān)督成本過大，難免出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。所以一般來說，公共資金的使用效率并不如私人資金。，技術(shù)進(jìn)步正在使傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的市場也有可能開展競爭，所以，在世界范圍內(nèi)，越來越多的產(chǎn)品和服務(wù)由私人部門提供。那么，為什么政府還要投資建設(shè)項(xiàng)目，提供產(chǎn)品和服務(wù)呢？市場失靈、資本成本優(yōu)勢、籌資能力優(yōu)勢和扶貧為此提供了充分的理由。

對于自然壟斷項(xiàng)目，當(dāng)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)時，大企業(yè)的效率要高于小企業(yè)，而企業(yè)一旦形成壟斷，就有可能產(chǎn)生效率的損失，因此需要政府參與投資或加以規(guī)制。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)外部性的存在，必然會出現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，外部不經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品和服務(wù)供過于求的情況，政府投資建設(shè)項(xiàng)目，如鐵路項(xiàng)目、高新技術(shù)項(xiàng)目及基礎(chǔ)研究項(xiàng)目等，就成為必然。市場產(chǎn)品和服務(wù)可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品既無消費(fèi)的競爭性又無受益的排他性，一般私人部門不愿提供。即使一些準(zhǔn)公共項(xiàng)目（如收費(fèi)道路和城市公用設(shè)施），其產(chǎn)出具有一定的競爭性和排他性，但收費(fèi)往往不足以反映消費(fèi)者的支付意愿，如果沒有政府的優(yōu)惠政策（包括財(cái)政補(bǔ)貼和減免稅政策等），一般私人部門也不愿提供，必須由政府公共部門提供，實(shí)際上，政府公共財(cái)政的資源配置職能主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或提供上。

資本成本和項(xiàng)目規(guī)模是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的另一個比較充分的理由。通常情況下，政府公共部門的資本成本要高于私人部門的資本成本，但在有些條件下，政府公共部門的資本成本要低于私人部門的資本成本，因?yàn)椋膊块T可能有途徑得到低成本的建設(shè)資金，如從國際金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行及其國際金融協(xié)會等）和區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)（如亞洲開發(fā)銀行等）得到優(yōu)惠貸款，而私人部門就可能得不到。這樣，一些對社會非常有利的項(xiàng)目卻不能吸引私人投資者進(jìn)入。在這種情況下，政府公共部門通過直接提供產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行干預(yù)，可以提高社會福利。有一些政府投資項(xiàng)目，規(guī)模比較大，同時也存在比較大的風(fēng)險(xiǎn)，私人投資可能不會進(jìn)入，作為一個國家全體人民的代表，政府公共部門能夠支配的資源比任何私人部門都要多。因此，它可以承擔(dān)那些具有戰(zhàn)略意義、超出私人部門財(cái)力和具有較大風(fēng)險(xiǎn)的大型投資項(xiàng)目。

收入再分配是政府公共財(cái)政的職能之一，基于此，政府要向貧困人口提供低收入彈性的產(chǎn)品和服務(wù)，同時，還要提供那些如醫(yī)療保健（如公立醫(yī)院）和教育服務(wù)（如公立學(xué)校）等具有高收入彈性的產(chǎn)品和服務(wù)。這樣，就需要政府投資建設(shè)項(xiàng)目，以達(dá)到扶貧的目的。P#8226;貝利和J#8226;安德森等（2001）認(rèn)為，由政府公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的理由是市場失靈、扶貧和規(guī)制物品（Merit goods）。其中，市場失靈包括自然壟斷、外部效果、公共物品以及信息不對稱和市場不完全等。在信息不對稱和市場不完全中提出了互補(bǔ)市場、厭惡風(fēng)險(xiǎn)、資本成本和項(xiàng)目規(guī)模是政府公共部門投資建設(shè)項(xiàng)目的理由。

上述分析也為政府投資項(xiàng)目提出了一個大致的范圍，即政府不應(yīng)當(dāng)再直接投資或參與提供競爭性產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，利用有限的資源為社會提供滿足公共需要的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)施對國家具有戰(zhàn)略意義的大型投資項(xiàng)目，制訂科學(xué)的扶貧計(jì)劃，有步驟地實(shí)施扶貧投資項(xiàng)目。

2．地方政府的有限理性的假設(shè)

在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，假設(shè)所有的經(jīng)濟(jì)主體都是在一定約束條件下追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。對政府，特別是地方政府而言，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)意味著其在可能的條件下總是追求轄區(qū)利益最大化，與此同時，地方政府官員也盡可能的謀求自身利益的最大化。地方政府的理性假設(shè)，一方面可能會加劇地方保護(hù)主義；另一方面也可能會促進(jìn)地方政府更愿意幫助和支持本區(qū)域有活力的非國有經(jīng)濟(jì)。但是基于決策環(huán)境的復(fù)雜性、決策能力的局限性以及決策信息的不完全等現(xiàn)實(shí)條件，地方政府的經(jīng)濟(jì)人理性是有限的而非完全的。每個決策者理性能力的強(qiáng)弱不同，決定了政府投資項(xiàng)目的效率也不盡相同。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)社會中，政府官員同企業(yè)家、消費(fèi)者一樣是“經(jīng)濟(jì)人”，即是尋求自身利益最大化的行為主體，于是出現(xiàn)了有限理性個人和有限理性政府的假設(shè)。但是，有限理性作為分析現(xiàn)象的一種方法，不能作為政府投資項(xiàng)目決策失誤的一種借口，更不能將決策的失誤歸結(jié)為有限理性政府和有限理性政府官員。如何避免或者最大限度地降低有限理性對政府投資項(xiàng)目決策的影響才是更值得我們關(guān)注的問題。

3．政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)中性的假設(shè)

基于風(fēng)險(xiǎn)合并和風(fēng)險(xiǎn)分散的原因，假設(shè)政府投資決策者是一個風(fēng)險(xiǎn)中性者，他們既不應(yīng)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，也不應(yīng)厭惡風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)關(guān)心項(xiàng)目期望凈現(xiàn)值一般的投資項(xiàng)目適應(yīng)于凈現(xiàn)值準(zhǔn)則，當(dāng)一個項(xiàng)目的凈現(xiàn)值大于或等于零時，認(rèn)為該項(xiàng)目通過了檢驗(yàn)；而有些項(xiàng)目不適用凈現(xiàn)值準(zhǔn)則，需要計(jì)算期望凈現(xiàn)值，即利用所有可能的項(xiàng)目結(jié)果及其對應(yīng)的概率加權(quán)計(jì)算出的期望值來判別項(xiàng)目的可行性。最大化的問題。如果政府的投資組合中有許多結(jié)果相互獨(dú)立的項(xiàng)目，政府則無須考慮項(xiàng)目凈現(xiàn)值圍繞用凈現(xiàn)值概率分布的方差來測定期望值的變化。因?yàn)橐恍╉?xiàng)目的結(jié)果可能低于期望凈現(xiàn)值，而另一些項(xiàng)目的結(jié)果可能高于期望凈現(xiàn)值，項(xiàng)目的正負(fù)影響將在很大程度上可以互相抵消，這可稱為合并風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)政府受社會委托投資建設(shè)一個項(xiàng)目時，它能把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有效地分散給社會所有成員。任何一個項(xiàng)目的失敗都只會使社會成員受到很小的損失。而私人投資者不同，他們投資建設(shè)一個項(xiàng)目，一旦項(xiàng)目失敗將會給其帶來極大的損失。盡管公共項(xiàng)目和私人項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可能相同，但對投資者的損失后果是不同的，政府介入分散了風(fēng)險(xiǎn)，使每個人潛在的損失變得很小，這可稱為合并分散。

但要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)中性并不意味著政府投資項(xiàng)目決策者不應(yīng)盡力把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度，即政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)中性絕不允許不計(jì)后果地決策和實(shí)施項(xiàng)目。另外，降低風(fēng)險(xiǎn)的行為也會提高項(xiàng)目的期望凈現(xiàn)值。同樣，即使是項(xiàng)目設(shè)計(jì)不能減少其不利事件發(fā)生的概率，也應(yīng)該考慮盡量減少可能損失的數(shù)量。P#8226;貝利和J#8226;安德森等（2001）在其《投資運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)分析——分析方法與實(shí)際應(yīng)用》一書中對風(fēng)險(xiǎn)中性和政府決策進(jìn)行了更為詳細(xì)的論述。

二、政府投資項(xiàng)目決策失誤的成因

1．決策缺乏監(jiān)督

調(diào)控主體與投資主體身份不清是政府投資及其決策中的首要問題。對于企業(yè)投資主體，政府的審批或核準(zhǔn)與調(diào)控可以說是外在的壓力和監(jiān)督，政府可以從諸多方面和環(huán)節(jié)對項(xiàng)目投資進(jìn)行過濾，可以對項(xiàng)目周期的任何階段進(jìn)行有效的監(jiān)督，也可以通過產(chǎn)業(yè)政策、投資政策和其他政策或手段引導(dǎo)投資的投向。而對于政府投資項(xiàng)目來說，政府既是投資主體又是調(diào)控主體，相當(dāng)于既是裁判員又是運(yùn)動員，這樣一來，由于角色的雙重性，很難形成調(diào)控的權(quán)威性，也無法提高投資主體自我約束的水平。

在操作層面上，雖然有社會監(jiān)督和決策民主化的規(guī)定，但在執(zhí)行時往往流于形式。在現(xiàn)實(shí)中，很多重大決策（包括政府投資項(xiàng)目決策）也采用公示、聽證、咨詢等程序，但由于制度不健全和利益驅(qū)使，這些程序在操作時出現(xiàn)偏差，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是公開程度不夠，公眾不能從多種渠道了解項(xiàng)目全方位情況；二是聽證和咨詢等多請同意的人參加，回避持不同意見的人；三是對新聞媒體施加各種影響甚至直接下發(fā)通知，只宣傳正面消息，不報(bào)道反對、質(zhì)疑意見，直至封鎖信息。這樣，由于缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督者完全可能受被監(jiān)督者操縱，從而不能有效避免錯誤決策和決策失誤，使許多政府投資項(xiàng)目在開工后或完成后才暴露問題。如果政府不注重提高決策的科學(xué)化，又沒有充分重視外在力量的監(jiān)督，項(xiàng)目決策失誤在所難免。

2．決策缺乏理性

投資決策缺乏理性主要表現(xiàn)在可行性研究圖有虛名、缺少長期規(guī)劃的支持和后評價機(jī)制缺失等三個方面。無論是政府投資項(xiàng)目，還是企業(yè)投資項(xiàng)目，在進(jìn)行決策時都要進(jìn)行可行性研究，這早已形成共識，但在實(shí)踐中，有許多政府投資項(xiàng)目的可行性研究只是履行公事，沒有真正把可行性研究作為決策的重要工具，中介機(jī)構(gòu)因?yàn)槿狈詈拓?zé)任約束，往往與投資者“串謀”，編制虛假的可行性研究報(bào)告。

科學(xué)的長期發(fā)展規(guī)劃是投資項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)，如果不能把投資項(xiàng)目的安排建立在長期發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，不但項(xiàng)目的功能難以發(fā)揮，而且有時可能會影響區(qū)域和部門經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至?xí)斐扇纸?jīng)濟(jì)利益的損失。在我國，許多政府投資項(xiàng)目的決策恰恰缺少科學(xué)的長期發(fā)展規(guī)劃的支持。有時，沒有長期的發(fā)展規(guī)劃，即使有，也缺乏科學(xué)性和可操作性；有時，有長期發(fā)展規(guī)劃，但在項(xiàng)目決策時并沒有進(jìn)行充分的考慮。長期以來，地方政府都制訂了長期發(fā)展規(guī)劃，并都通過了人民代表大會的審議，但缺少實(shí)施性。

進(jìn)行項(xiàng)目后評價是西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和國際金融機(jī)構(gòu)普遍采用的一種機(jī)制。通過項(xiàng)目后評價，不僅可以考察項(xiàng)目本身的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的差異及其原因，及時調(diào)整項(xiàng)目的目標(biāo)和完成目標(biāo)的措施等，還可以為制訂長期規(guī)劃和投資同類項(xiàng)目反饋信息，更可以作為政府及其職能部門和金融機(jī)構(gòu)決策同類項(xiàng)目的重要依據(jù)。在我國，理論上已經(jīng)意識到后評價的重要性，但在實(shí)踐中還很少有作為，只是個別部門設(shè)立了后評價機(jī)構(gòu)，但尚沒有建立起后評價機(jī)制。

3．缺乏對決策人的責(zé)任約束

對政府投資項(xiàng)目來說，牽涉的領(lǐng)域較多，可能需要由幾個部門通過集體決策的方式來共同完成。集體決策能集結(jié)各職能部門的職能權(quán)限，集中各部門的智慧，聽取各方面的意見，比起個人決策來說，是一種更為科學(xué)、民主的決策形式。但是，由于我國行政權(quán)力運(yùn)行的特殊性，集體決策很容易成為逃避決策失誤責(zé)任的托辭。項(xiàng)目投資一旦出現(xiàn)失誤，沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)或者造成較大的社會負(fù)面影響，投資者要么對此絕口不提，要么把責(zé)任推托到集體決策上。由于我國目前還沒有對集體決策失誤如何追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也沒有針對集體決策失誤責(zé)任的分擔(dān)問題給予明晰界定，“決策是集體討論作出的”就成為相關(guān)人員逃脫法律責(zé)任和社會譴責(zé)的最好借口。

2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》已經(jīng)提出了“政府投資責(zé)任制和追究制”，但由于缺乏相關(guān)配套文件，并沒得以貫徹執(zhí)行。因?yàn)槿狈哂锌刹僮餍缘恼顿Y責(zé)任制和責(zé)任追究制，政府投資項(xiàng)目的直接決策人可能會從自身或本部門的利益考慮，實(shí)施一些“政績工程”和“形象工程”；也正是因?yàn)槿狈ω?zé)任約束，使一些政府投資項(xiàng)目淪為“豆腐渣工程”和“腐敗工程”。

4．地方政府政績考核導(dǎo)向偏差

利益最大化是決策人所追求的目標(biāo)，而地方政府的最大利益莫過于政府官員當(dāng)政時的政績。目前，地方政府的政績還主要以國民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等直觀的量化指標(biāo)來衡量。為了追求政績，地方政府會利用其配置資源的權(quán)力，減少其它公共產(chǎn)品和服務(wù)（如衛(wèi)生保健、教育等）的供給，不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，甚至在投資規(guī)模上與其他地方進(jìn)行攀比。政府官員也是尋求自身利益最大化的行為主體，增加投資具有政績上的高效率和責(zé)任上的低風(fēng)險(xiǎn)（效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本），很自然成為地方政府追求的目標(biāo)。通過增加投資，能解決就業(yè)問題和保持較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，可為某些行政官員任職期間的政績帶來顯著實(shí)效，也為自己的升遷奠定了基礎(chǔ)。因?yàn)槿狈Q策人的約束，一旦項(xiàng)目失敗，政府官員沒有具體的責(zé)任，更談不上受到行政處分和法律的制裁。另外，有些政府投資項(xiàng)目周期比較長，在其負(fù)面影響顯現(xiàn)時，可能已經(jīng)是下一屆政府，和自己毫無關(guān)系。

投資具有兩面性，如果投資能夠滿足社會需求，該項(xiàng)投資可能是有效率的，也能夠達(dá)到增加社會福利的目的；如果不是建立在社會真正需求基礎(chǔ)上一味追求投資的增加，投資可能是低效率的，甚至?xí)霈F(xiàn)無效率或負(fù)效率，不但不能達(dá)到增加社會福利的目的，反而可能會減少社會福利，這也符合投資邊際收益遞減的規(guī)律。實(shí)際上，為追求政績而實(shí)施的政府投資項(xiàng)目有許多并不能真正滿足社會公眾的需求。

三、提高政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策水平的對策建議

1．強(qiáng)化為民辦事的意識

杜絕“偽為民工程”，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目決策者為民辦事的意識是非常重要的。如上所述，從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析可以看出，基于矯正市場失靈和扶貧等方面的考慮，需要政府投資建設(shè)項(xiàng)目，向社會提供一定數(shù)量的產(chǎn)品和服務(wù)。從另外一個角度進(jìn)行考察，為民辦事是政府的職責(zé)所在，投資建設(shè)項(xiàng)目是政府履行職責(zé)的一個重要手段。通過投資建設(shè)項(xiàng)目，最大限度地滿足人民對公共產(chǎn)品的需求。如果政府假借為民辦事的理由，建設(shè)“形象工程”和“政績工程”等，無疑于是瀆職。政府投資項(xiàng)目的資金主要來源于稅收，用納稅人的錢為納稅人服務(wù)，符合取之于民、用之于民的原則，如果拿納稅人的錢建設(shè)一些“豆腐渣工程”，甚至“禍民工程”，并借機(jī)尋租，不僅僅是瀆職，而且是犯罪。強(qiáng)化為民辦事的意識，不能只是做表面文章，而是要實(shí)實(shí)在在為民辦事。

2．完善對政府投資項(xiàng)目決策的監(jiān)督管理

完善對政府投資項(xiàng)目決策的監(jiān)督管理需要從強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)部門的監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督兩方面入手。對于我國的政府投資項(xiàng)目，按規(guī)模大小，通常是由各級發(fā)展與改革委員會審批，財(cái)政部門撥款，建設(shè)部門、主管部門或政府設(shè)立的作為融資平臺的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招投標(biāo)、設(shè)計(jì)和施工，監(jiān)察部門和審計(jì)部門則是在項(xiàng)目完工后才介入監(jiān)督。這種事后監(jiān)督不能說對政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策沒有作用，但與事前和事中監(jiān)督比較，其作用是非常有限的。在進(jìn)行政府投資項(xiàng)目決策時，除了進(jìn)行充分的可行性研究和不可行性研究外，還需要監(jiān)察和審計(jì)部門主要從項(xiàng)目的必要性、合規(guī)性和透明度等方面進(jìn)行監(jiān)督。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以由監(jiān)察和審計(jì)部門委托中介機(jī)構(gòu)（如工程咨詢公司等）進(jìn)行過程評價（也可稱為績效評價），主要從招投標(biāo)、采購合同、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金使用等方面進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化社會公眾的監(jiān)督就是要充分尊重社會公眾的知情權(quán)。社會公眾是納稅人，政府受納稅人的委托投資建設(shè)項(xiàng)目，以滿足其需要。因此，接受社會公眾的監(jiān)督天經(jīng)地義。為了把接受社會公眾的監(jiān)督落到實(shí)處，可以考慮建立完善的政府投資項(xiàng)目信息披露和社會公眾參與決策的制度。凡是有一定規(guī)模（如投資1 000萬元以上）的政府投資項(xiàng)目，都應(yīng)該有順暢的渠道和足夠的時間披露信息，接受社會公眾的監(jiān)督。社會公眾參與決策可以參照參與式社會評價的理論和方法在投資項(xiàng)目可行性研究中，社會評價包括公眾參與的內(nèi)容，稱為參與式社會評價，就是通過一系列方法或措施，促使項(xiàng)目的相關(guān)群體介入項(xiàng)目決策、實(shí)施、管理和利益分享等過程的一種方法。公眾參與的主要形式包括自主性參與和動員性參與、組織化參與和個體化參與、目標(biāo)性參與和手段性參與、支持性參與和非理性參與及制度化和非制度化參與等。。

3．建立不可行性研究機(jī)制

所謂“不可行性研究”，即逆向思維論證。在對重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時，在有關(guān)機(jī)構(gòu)提出可行性研究結(jié)論的同時，組織另外一批專家，進(jìn)行反向論證，即不可行性研究。可行性研究與不可行性研究是相輔相成的，以逆向思維做一個不可行性研究，既可給一些頭腦發(fā)熱的決策者潑潑冷水，又可對可行性研究形成的方案“雞蛋里挑骨頭”，尋找潛在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。不可行性研究的本質(zhì)是真正的風(fēng)險(xiǎn)研究，它站在與可行性方案相反的角度，給決策者提供更廣闊的思路和更多的信息，并在很大程度上彌補(bǔ)一般可行性研究的不足，使決策更加科學(xué)、合理。

實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目決策科學(xué)化，必須引入“不可行性研究”機(jī)制，可以考慮從以下幾方面著手：對于重大投資項(xiàng)目的決策，政府相關(guān)部門在委托一家具有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性研究的同時，委托另外一家具有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行不可行性研究；建立一個政府投資項(xiàng)目決策前的溝通機(jī)制，為可行性研究方和不可行性研究方提供討論、答辯論證的平臺；在進(jìn)行不可行性研究時，要擴(kuò)大社會參與度，廣泛邀請環(huán)保、規(guī)劃、工程技術(shù)、金融等各行各業(yè)的專家參與討論，做到集思廣益，盡可能全面地預(yù)測潛在的重大問題和風(fēng)險(xiǎn)；將政府投資項(xiàng)目，特別是重大投資項(xiàng)目的不可行性研究規(guī)范化、制度化和程序化。 

4．建立決策失誤的責(zé)任追究制度

權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對等的。長期以來，在政府投資項(xiàng)目決策中，政府擁有絕對的權(quán)威性，但對其應(yīng)該承擔(dān)的決策失誤的責(zé)任卻沒有明確的要求，實(shí)際上，這也是政府決策非理性化的一個重要原因。為了提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平，需要盡快建立決策失誤的責(zé)任追究制度。

政府投資項(xiàng)目決策失誤的責(zé)任追究制度是指政府在項(xiàng)目決策過程中，由于未履行好自己的職責(zé)或由于錯誤決策而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或造成不良后果，或者是違反了決策程序和標(biāo)準(zhǔn)，侵犯了公共利益和公民的基本權(quán)利，決策者所必須承擔(dān)的責(zé)任。作為投資體制改革綱領(lǐng)性文件的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》已經(jīng)提出了構(gòu)建“政府投資責(zé)任制和追究制”的要求。在具體操作層面上，可以考慮從以下幾個方面做出明確的規(guī)定：政府投資的范圍；政府投資項(xiàng)目決策和實(shí)施的程序及各個環(huán)節(jié)相應(yīng)的責(zé)任；政府投資項(xiàng)目的執(zhí)法權(quán)限及依據(jù)；政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究的主體、對象及責(zé)任追究的方式和程序；如何建立項(xiàng)目審批官員終身負(fù)責(zé)制；如何加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的制約和監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)；如何提高政府投資項(xiàng)目決策責(zé)任制和責(zé)任追究制的執(zhí)行效率等。

5．建立健全項(xiàng)目后評價機(jī)制

國內(nèi)外的實(shí)踐證明，建立后評價機(jī)制對減少項(xiàng)目決策失誤是行之有效的。有一個完善的后評價機(jī)制，不但可以為追究項(xiàng)目決策人的責(zé)任提供依據(jù)，而且可以避免同類項(xiàng)目出現(xiàn)類似的失誤。我們可以借鑒一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和國際金融機(jī)構(gòu)的做法，建立健全我國政府投資項(xiàng)目后評價機(jī)制。

后評價起始于20世紀(jì)30年代，60年代得到了進(jìn)一步發(fā)展，到70年代中期后評價才被許多國家和國際金融機(jī)構(gòu)廣泛使用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，后評價是對國家的預(yù)算、計(jì)劃和投資項(xiàng)目進(jìn)行評價。這些國家（如美國、加拿大、英國和丹麥等）一般都有后評價的法律和系統(tǒng)的規(guī)則、明確的管理機(jī)構(gòu)、科學(xué)的方法和程序。20世紀(jì)70年代以來，越來越多的國際金融機(jī)構(gòu)依靠后評價來檢查其投資活動的結(jié)果。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行是開展項(xiàng)目后評價比較早和比較好的國際金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)均單獨(dú)設(shè)有后評價部門，在長期的后評價實(shí)踐中，不僅形成了一套完整的管理體系和評價程序，而且逐步形成了一套比較科學(xué)的理論和方法，積累了豐富的后評價工作經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)這些發(fā)達(dá)國家和國際金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際，建立健全政府投資項(xiàng)目后評價機(jī)制應(yīng)做好以下幾個方面的工作：設(shè)立垂直的、獨(dú)立的后評價機(jī)構(gòu)；堅(jiān)持后評價的獨(dú)立性、有用性、可信性和透明性原則；制定科學(xué)、合理的管理體系和評價程序；研究和完善后評價的理論和方法體系等。

另外，建立科學(xué)的地方政府政績考核體系，強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目理性決策，實(shí)現(xiàn)決策程序的規(guī)范化等，對提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平都是非常必要的。

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On Scientific Decision-making of Government Investment Project

WANG Li-guo

（Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116025，China）

Abstract:

At present， there were some “pseudoprojects for the people” which not only wasted the governments limited economic resource， but also reduced the government credit due to irrational decision-making. And this irrational decision-making is closely interrelated with the lack of supervision， rationality， responsibility restraint and with the performance-oriented deviation. In order to put an end to these “pseudoprojects for the people”， we need to strengthen the awareness of serving the people， perfect the effective supervision of decision-making， establish infeasible study and post- appraisal mechanism as well as set up and improve accountability system for decision-making mistakes.

Key words:government investment project;scientific decision-making;accountability system;post- appraisal system

（責(zé)任編輯：楊全山）