激勵型政策下東北地區財政運行的實證分析
2008-12-31 00:00:00周旭亮曲振濤
財經問題研究 2008年12期
摘 要：本文建立了現行分稅制度下國家振興東北老工業基地激勵型財政政策的分析架構。運用財政統計指標和面板數據方法，從中央的財政扶持力度、東三省財政收支規模、東三省財政收支結構與經濟增長的相關性三個方面評價東北老工業基地省級財政運行現狀。實證分析結果顯示，現行分稅制度一定程度上削弱了中央對東三省的財政激勵力度；東三省地方財政收支出現“超經濟增長”現象；東三省地區經濟增長與地方財政收支結構向量存在顯著的相關性。
關鍵詞：東北地區；財政運行；分稅制；轉移支付；財政補助
中圖分類號：F810．4文獻標識碼：A
文章編號：1000-176X（2008）12-0082-06
一、東北老工業基地激勵型財政政策的分析架構
2003年10月5日，中共中央、國務院聯合發布11號文件《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，著手實施振興東北老工業基地政策。2007年8月20日，國家發改委提出《東北地區振興規劃》，將內蒙古自治區的呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟納入東北老工業基地振興范圍。2004—2007年期間，中央的東北老工業基地振興政策主要在東三省范圍內實施，因而本文的激勵性財政政策研究對象也僅限于黑、吉、遼三省的地方財政，而未將內蒙古自治區的部分地市納入分析范圍。在財政政策層面，中央通過財政補助和稅收優惠措施加大對東北地區的財力投入。[1]本文分析現行分稅制度下中央的激勵型財政政策對東北地方財政收支規模和收支結構的影響。
在我國當前財政分權體制下，中央和地方財政收入的初次分配主要依靠分稅制來完成。1994年以來，我國的分稅制度相對穩定，這意味著中央和地方財政收入的初次分配比例相對穩定。在這種情況下，中央對東北老工業基地的財政激勵政策主要是通過財政補助的方式來實現。這里的財政補助主要指稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付。中央通過財政補助的手段來調整中央與地方間的財政收入分配結構，可以稱之為中央與地方財政收入的“二次分配”。
收稿日期：2008-10-11
基金項目：國家自然科學基金（70473021）
作者簡介：周旭亮 （1980-），男，山東青島人，博士研究生，主要從事財政學、公共經濟學等研究。E-mail：zhou_xu_liang@yahoo．com．cn與此同時，中央還通過增加國債轉貸項目、給與財稅優惠政策等間接手段來支持東北地區經濟發展。中央財政和地方財政之間的財力分配關系可以通過圖1表示。
從圖1可以看出，短期內（分稅制穩定的時期內）中央財政對東三省的激勵型財政政策實施力度可以通過中央對地方的凈財政補助額指標加以反映；中央財政對東三省地方財政，進而對地方經濟發展的影響力度可以通過東三省地方財政收支規模變動指標和地方財政支出結構與經濟增長的相關性得以反映。
二、現行激勵政策下中央對東三省的財政扶持力度分析
中央與地方財政收入的初次分配比例關系反映出現行分稅制下財力向中央財政的集中度，是財政分權度的客觀衡量標準。而中央與地方財政收入的二次分配可以較為客觀地衡量中央對地方財政的激勵力度。二者綜合反映了中央對地方財政的扶持力度。目前，我國中央對地方的財政補助體制主要由以下兩部分組成：[2]
(一) 中央補助收入
1． 稅收返還。這是實行分稅制財政體制改革時為保證地方既得利益所確定的資金再分配方法。一是“兩稅”返還。以1993年為基期年，按照分稅制財政體制改革規定中央從地方凈上劃的“兩稅”（增值稅75%部分和消費稅100%）作為1994年返還額如數返還地方。以后年度，在1994年返還基數基礎上逐年遞增。具體計算公式為Tt=Tt-1#8226;（1+0．3R），其中T為第t年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的平均增長率；二是“所得稅”基數返還。2002年提出以2001年為基數，按改革方案確定的分享范圍和比例計算地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數返還地方。如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數上解中央。三是“出口退稅”基數返還。這是2004年中央改革出口退稅負擔機制，為保障改革前地方既得利益，對屬于各地區出口退稅基數部分的退稅額由中央財政給予的返還，2005年起取消此項返還。
2． 財力性轉移支付。指為了調節地區間財力差距，促進公共服務均等化而實施的轉移支付。2004年以來面向東北地區的財力性轉移支付內容主要包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、工資性轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”激勵性轉移支付、緩解縣鄉財政困難獎補資金補助支付、免征農業稅轉移支付補助、農村稅費改革轉移支付補助、企事業單位預算劃轉補助、農村義務教育補助、國有農場稅費改革轉移支付補助。
3． 專項補助。即中央財政向地方財政的專項撥款，此類撥款是指在中央與地方預算中，不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，由中央財政根據特定用途及地方的特殊情況撥付給地方財政的專項資金。如特大自然災害救濟費、糧油加價款補助、邊境事業費補助、支持不發達地區發展資金、“三西”專項資金等。
（二）體制上解
體制上解是中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。該轉移支付制度是在分稅制財政體制改革初期設定的，主要沿襲了分稅制財政體制改革前“多種形式的財政包干”體制的財政利益關系。設置這一轉移支付制度的目的主要是為了縮小各地區之間的差異，對富裕地區實行上解，而對貧困地區則實行補助。主要包括原體制上解、專項上解、出口退稅專項上解三項。
為客觀反映激勵型財政政策實施以來中央對東三省的財政扶持力度，我們采用“上劃中央財政收入與地方財政留存收入的比例”指標反映現行分稅制下東三省財政收入在中央與地方間初次分配的集中度；采用東三省地方財政的“凈財政補助年增長率”指標衡量二次財政收入分配中央對東三省地方財政的激勵力度。 凈財政補助年增長率公式：
第一，2003—2006年上劃中央財政收入與東三省地方財政留存收入的比例呈上升態勢。說明現行分稅制下財力的初次分配使得東三省的預算內財政收入有向中央財政集中的趨勢，地方財政留存收入相對額不斷降低。這意味著現行分稅制削弱了中央對東三省的財政激勵效應，也為中央財政加大對東北地區的財政激勵力度留下了空間。
第二，2003年10月開始實施東北地區等老工業基地振興戰略后，中央加大對東三省的財政補助力度，中央對東三省的地方凈財政補助絕對額都在逐年增加；但是，2003—2006年中央政府對吉林省的凈財政補助年增長率總體在逐年遞減，對黑龍江和遼寧省的凈財政補助年增長率呈現先降后增的波動態勢。
第三，2003—2006年，吉林和黑龍江兩省的“上劃中央財政收入額”與“中央對地方凈財政補助額”的差額皆為負值，說明2003—2006年振興東北老工業基地政策實施期間，吉林省、黑龍江省得到中央財力的凈注入，而遼寧省依然是地方財力向中央財力的凈流出。
三、現行激勵政策下東三省財政收支規模的變動趨勢分析
東三省財政收支規模的總量分析可以通過財政收支與GDP的“兩個比重”指標進行衡量，即財政收入占地區生產總值的比重與財政支出占地區生產總值的比重；財政收入規模的增量分析可以用財政收入的增長速度指標衡量。我們采用1995—2006年全國和東三省財政收支數據作為樣本，對東三省地方財政收支與全國財政收支的總量與增量進行比較，以便客觀評價東三省地方財政收支規模的變動趨勢。
第一，東三省地方財政收入水平遠低于地方財政支出水平，并且兩者均低于同期國家財政收支水平，地方政府財力相對不足。1995—2006年12年間，黑、吉、遼三省地方財政收入占地方GDP比重平均分別為6．68%、5．67%、7．72%，地方財政支出占地方GDP比重平均分別為13%、14%、11．98%。同期國家財政收入占全國GDP比重平均為14．03%，財政支出占全國GDP比重平均為15．56%。可見，東三省地方財政收支占地方GDP比重遠遠低于國家同期水平。就黑、吉、遼三省地方財力比較而言，以吉林省地方財力最為薄弱，其次是黑龍江省，遼寧省地方財力最強。
第二，東三省地方財政支出規模高速膨脹，地方政府對地方GDP的實際使用和支配規模逐年擴大。1995—2006年，黑、吉、遼三省的地方財政支出占地方GDP的百分比分別從8．77%、10．63%、9．80%上升到17．20%、16．80%和15．38 %的水平，同期國家財政支出占GDP比重從11．22%上升到19．17%。可見1995年以來，黑、吉、遼三省歷年財政支出的膨脹趨勢與國家財政支出的膨脹趨勢保持一致，但東三省地方財政的擴張速度卻遠低于國家同期水平。對于這種現象，19世紀德國經濟學家Adolf Wagner通過對英、美、法、德、日的工業發展與財政支出關系研究（后來被稱為“瓦格納法則”）表明：隨著人均收入的提高，財政支出占國民收入的比重也會相應提高。“瓦格納法則”是財政學家伯德（Bird，R．M．，1971）在“Wagners Law of Expanding State Activity”一文中歸結瓦格納對經濟學的貢獻時正式提出的。
第三，從圖2中可以看出，1996年以來東三省地方財政收入增長率呈波動態勢，個別年份如2000、2002年三個省份的財政收入年增長率均低于地方GDP增長率，而大多數年份財政收入出現“超經濟增長”現象，2005、2006連續兩年東三省財政收入增長速度都超過地方經濟增長速度。從1996—2006年，黑、吉、遼三省財政收入年均增長率分別為14．4%、11．1 %、13．4%，分別高于同期各省GDP年均增長率9．75%、10．66%、10．22%的水平。與此同時，國家財政收入年增長率也均高于GDP年增長率，1966—2006年國家財政收入年均增長率為15．2%，大大高于國家GDP年均增長率9．26%的水平。以上反映出1994年我國稅制改革以來，東三省地方財政收入的“超經濟增長”現象[3]與國家財政收入的高增長速度緊密相關，都受我國財稅體制改革的影響。
四、東三省財政收支結構與經濟增長相關性的實證檢驗
（一） 理論模型
假定資本服務流量與資本存量成比例，可以將地區經濟的生產函數設定為：
Yit=KαitLβitιA0t+∑nk=1γik#8226;χit+εit
Kit表示年資本存量，Lit表示年勞動投入量，其中α、β分別代表資本和勞動的產出彈性[4]；t=1，2…，T表示時間跨度，i=1，2…，N表示截面樣本個數；ιA0t+∑nk=1γik#8226;χit+εit代表技術性因素對地區生產總值的貢獻，其中Ait代表常數項，χit表示東三省區域經濟發展的財稅相關因素的面板數據向量，εit表示隨機項。
等式兩邊取自然對數轉化為線性模型：
lnYit=A0t+αlnKit+βlnLit+∑nk=1γik#8226;χit+εit
（二） 數據說明由于篇幅所限，本文只對數據來源及其處理方法做出解釋，具體數據可向作者索取。
1． 產出數據。采用1995—2006年黑、吉、遼三省的地方GDP作為產出的樣本數據，并按1990年不變價格進行換算。
2． 勞動投入數據。采用1995—2006年黑、吉、遼三省三次產業年初和年末就業人數的平均數作為勞動投入的樣本數據。
3． 資本投入數據。根據投資流量數據和永續盤存法分別構造1996—2006年黑、吉、遼三省的資本存量數據（取年均資本存量作為樣本值）[5]。資本存量數據通過公式：Kt=(1-δ)Kt-1+It求得，其中Kt和It分別是t期的資本存量和投資《新中國五十五年統計資料匯編》（1949—2004）公布了黑、吉、遼各省1952年以來“資本形成”的數據，考慮數據的準確性因素，本文的投資采用“資本形成”數據，固定資產投資采用“固定資產形成”數據。，δ是固定資產折舊率東三省1978年以前固定資產年折舊率統計數據的缺失較為嚴重，考慮“一五”以后東三省全民所有制企業（尤其是國有企業）在國民經濟中所占比重高的特點，1978年以前的折舊率依據《中國統計年鑒》（1992年）“全國全民所有制企業固定資產綜合折舊率數據”，并估計缺失年份的折舊率得到；1978年以后的年折舊額，可以從《中國國內生產總值核算歷史資料1996—2004》中獲得，部分年份通過估計獲得。。基期年（1952年）的資本存量K0的確定仿照美國學者珀金斯（1989）的假定（我國1953年的資本存量與國民收入比為3），設1953年黑、吉、遼三省的資本存量與國民收入比各自為3，分別計算K1953，進而得K0＝（K1953－I1953）÷（1－g×δ），其中g為1952年固定資本存量占資本存量的比重，它們通過計算1952—1955年黑、吉、遼三省固定資本形成額占資本形成額比重的平均數獲得。
（三） 實證模型和方法
采用面板數據(Panel data)方法來考察樣本期內東三省地方稅收、財政分項目支出與地方經濟增長的相關性。在進行參數估計時，采用逐步回歸法處理自變量的多重共線性問題，選定下列模型：
其中，χ1it表示黑、吉、遼各省稅收收入占各省財政收入的比重；χ2it表示各省基本建設支出占各省財政支出的比重；χ3it表示各省行政管理費支出占各省財政支出的比重；χ4it表示各省農業支出占各省財政支出的比重。
基于面板數據的兩維特性，首先要對模型的設定形式進行檢驗(李子奈、葉阿忠，2000)，以便確定面板數據是變系數模型、變截距模型或是不變參數模型。我們采用協方差檢驗方法進行如下假設：
H1:截距和斜率在不同截面和時間樣本點上都相同；H2:斜率在不同截面和時間樣本點上都相同，截距不同。顯然，如果接受了H1假設檢驗，則沒有必要進行下一步檢驗；如果拒絕了假設H1，則應對假設H2進行檢驗。分別構造統計量F1、F2用以檢驗H1與H2:
（四） 結 論
第一，模型的常數項估計值為1．158，說明影響東三省經濟增長的技術性因素除了地方財稅收支結構外還有其他因素；東三省資本產出彈性為0．827，勞動產出彈性為0．173，說明東北地區經濟發展主要靠資本投入，勞動投入對經濟增長的貢獻率很低。
第二，東三省稅收收入占地方財政收入比重系數為-0．383，稅收占財政收入的比重與經濟增長負相關，說明1994年的分稅制改革，尤其是東北老工業基地振興期間的區域稅收優惠政策使得東三省稅收占地方財政收入比重逐年有所降低。
第三，從東三省財政支出結構來看：東三省經濟建設支出占地方財政支出比重的參數估計值為3．07、東三省行政管理支出占地方財政支出的比重參數估計值為4．09，皆為正值，說明經濟建設支出和行政事業費支出占地方財政支出的比重與東三省經濟發展存在正相關關系，都在逐年提高；農業支出占地方財政支出的比重參數估計為負值，說明農業支出占財政支出的比重與地區經濟增長之間存在負相關關系。究其原因是由于模型采用的是廣義的農業支出統計數據，包括支援農村生產支出、農村綜合開發支出和農林水利氣象部門事業費三項支出。而這三項支出總體支出規模占財政支出的比重從1995—2006年呈現出總體下調或略有持平的態勢（按照1990年不變價格計算）；科教文衛支出占財政支出的比重與經濟增長的相關性顯著性水平不高，未納入模型。原因是1995年以來東三省科教文衛支出占財政支出比重基本保持在穩定水平，并未隨經濟增長而顯著增加。
五、振興東北老工業基地激勵型財政政策推進的政策建議
依據對東北老工業基地財政支出規模及財政支出結構的實證分析結論，對照國家發展和改革委員會提出的東北地區“十一五”經濟社會發展主要指標，“十一五”期間東三省激勵型財政政策推進的內容主要包括：
第一，通過增加一般性轉移支付和專項轉移支付規模加大對東三省的財政補助激勵力度。適當提高中央財政對黑龍江和遼寧省地方財政的稅收返還數額，以便減輕現行分稅制度下財力過于向中央財政集中的趨勢。增加中央財政對吉林省的轉移支付規模，緩解地方財政收支困難，提高地方政府公共服務能力。
第二，調整和優化東三省地方財政支出結構。
(1) 控制行政事業費支出。通過行政體制改革，精簡機構，依法納員，優化東三省地方政府組織結構，提高行政辦事效率。通過規范支出范圍，硬化行政事業費預算約束。[8]
(2) 加大基礎經濟建設和農村公共品支出。東三省地方財政的經濟建設支出要著眼于裝備制造業的改造升級、能源和原材料工業產業鏈的打造、“綠色”農產品的深加工等重點行業的發展。同時要優化地方財政支農結構，加大對農村公共品的財力投入。
(3) 提高科教文衛經費支出。東三省地方財政應當注重對本地區公共人力資本、科技及教育事業的開發與支持，加大對相關項目的財政投入力度。通過發揮科技和人力資本規模遞增的外溢效應，形成科技進步與經濟發展的良性循環。
(4)逐步增加社會保障支出。在爭取中央財政補助的支持下，東三省地方財政要盡可能做好社會保障支出的預算和撥款工作。對于存在的資金缺口，地方政府要多渠道籌措社保資金，通過企業集資、公務員捐助等方式使最低社保資金得到落實。
參考文獻：
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（責任編輯：楊全山）
注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”
