中國社保基金轉軌成本跨時分攤方案的宏觀設計

摘 要：本文在轉軌經濟背景下，分析了中國社保基金從DB制向DC制轉軌的基本思路，并以此為基礎，從宏觀的角度設計出社保基金轉軌成本的跨時分攤方案。這一分攤方案包含三方面基本內容：一是外部分賬管理，即統籌基金和個人賬戶基金分賬管理。二是內部分賬管理，即將個人賬戶分解為普通賬戶和特別賬戶。三是跨時分攤計劃，以臨界投資收益率為界，給出不同投資收益率區間內特別賬戶與制度外籌資的分攤總額和年均分攤額。

關鍵詞：社保基金；個人賬戶；轉軌成本；跨時分攤

中圖分類號：F840．67文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)12-0088-06

DB制（現收現付制）向DC制（完全積累制）轉軌可能存在兩種轉軌模式：一種是“半積累制”模式，一種是“名義賬戶制”模式。前者是社保基金轉軌的一個較為理想的模式，也是當前我國社保基金改革的現實選擇，后者則是歐亞六國（瑞典、意大利、拉脫維亞、波蘭、蒙古和吉爾吉斯坦）的主流改革模式。“半積累制”模式的成功依賴于兩個關鍵問題的解決：一是“做實”個人賬戶的預籌資金和顯性債務問題，即即期籌資。二是隱性債務問題，即遠期籌資，這兩個方面共同構成了“半積累模式”下巨額的轉軌成本^[1]。而“名義賬戶制”模式卻可以在即期化解轉軌成本，將社會隱性債務在較長的時期內跨期分攤，實現DB制向DC制轉軌的“軟著陸”。實際上，中國當前實行的“統賬結合”的籌資模式表面上是“半積累模式”，但個人賬戶“空賬”運轉的事實已經使這種模式悄然轉變成一種新型的DB 型加上名義賬戶的現收現付制或“準名義賬戶”模式^[2]。在轉軌經濟背景下，巨額轉軌成本意味著“名義賬戶制”模式對中國具有很強的吸引力和適用性^[3]。那么，既然“名義賬戶制”模式可資借鑒，在當前中國試點“做實”個人賬戶甚至大有全面鋪開之勢的背景下，該如何“名正言順”地引入“名義賬戶制”呢？首先必須明確的是，無論個人賬戶“做實”還是“名義”，轉軌成本都不能消除，二者的區別只在于即期化解還是遠期化解，是“硬著陸”還是“軟著陸”。

一、中國社保基金從DB制向DC制轉軌的基本思路

如果說半積累模式是我國養老保險制度改革的中期目標的明智選擇，DC模式是改革的最終目標的理性選擇，那么面臨現實中巨額轉軌成本的壓力，如何做才能實現中期目標和最終目標的漸進改革呢？或者說，選擇哪種緩沖機制才能實現轉軌過程的社會損失最小或社會福利最大呢？首先，從籌資目的來看，半積累制在為退休人口籌集退休金的同時還要籌集資金用于當期在職職工退休金的積累，因而其籌資目的是雙重的，必須在現有養老繳費中按適當統籌比例和個人賬戶比例做出分割，使養老金的流向立體化。其次，從制度內籌資渠道來看，企業繳納的養老保險費（占20%）歸入社會統籌，個人繳納的養老保險費（占8%）歸入個人賬戶；從制度外籌資渠道來看，主要有劃資償債、費改稅、公共財政支撐、發行認購債券以及彩票公益金等方式，這些資金來源可以統一納入社會保障基金的范疇，由全國社保中心統一管理，用于償付隱性債務和做實個人賬戶。然而，如此眾多的籌資渠道似有舉全國之力來化解轉軌成本之意，因此，與其在短期內一次性償付隱性債務和做實個人賬戶，倒不如在按適當統賬比例做出分割之后，再在長期內跨時分攤轉軌成本來的值得。

鑒于此，筆者認為對社保基金轉軌過程的基本步驟如下：第一步，從現收現付制向半積累制轉軌，明確統籌基金和個人賬戶基金的管理主體，實現二者分賬管理以增強基本養老保險的互助和收入再分配功能。第二步，在短期內，個人賬戶不宜一次性做大，可以從較小的比例起步，逐漸提高賬戶規模和個人繳費比例，個人繳費完全記在個人賬戶名下，明確個人賬戶產權歸屬個人所有，個人賬戶不必完全做實，個人賬戶資金可以用于補充統籌基金。第三步，在長期內，隨著改革取得一定成效，可以逐步加大個人賬戶比例，適當提高個人賬戶養老金水平，同時降低統籌基金比例，降低基礎養老金目標替代率，進而通過各種渠道籌資來跨時補償隱性債務和做實個人賬戶。第四步，隨著隱性債務的逐漸補償和個人賬戶的逐步做實以及補充養老金（企業年金）的發展，可以進一步擴大個人賬戶比例并逐步取代統籌基金，實現基礎養老金的完全個人賬戶化，同時將企業年金和個人賬戶基金合并為個人賬戶，統一由全國社保中心負責管理、運作和投資，最終實現完全積累制。

在以上四個轉軌步驟中，有三個關鍵性的問題需要解決，這三個問題決定了上述轉軌過程的成敗，同時也是轉軌成本跨時分攤方案的核心：一是如何對統籌基金和個人賬戶基金實現分賬管理？二是如何將個人繳費計入個人賬戶而又不做實個人賬戶？三是如何跨時補償隱性債務和做實個人賬戶？

二、轉軌成本跨時分攤核心方案之一：外部分賬管理

對于統籌基金和個人賬戶基金分賬管理問題，首先要解決的是基金的收支難題，在這一方面，有些省份已經在制度建設和監管措施上取得了經驗和成果，以廣東為例，廣東省的做法是構建多層次的社保基金監管體系，社保費由地稅部門負責征收后劃入財政專戶，社保經辦機構提出用款計劃，財政部門審核后劃撥資金，由社保經辦機構組織發放，這樣，社保基金實行收支兩條線，形成“收錢的不摸錢，管錢的不見錢”，克服了收、管、支由一部門的“黑箱操作”問題。其次要考慮統籌基金的統籌層次，這是外部分賬管理的關鍵性問題。當前我國統賬管理的現實是統籌層次低、統賬不分賬、統賬基金由統籌層次所在政府集中管理，解決統籌層次低可以提高統籌層次，由縣級統籌提高到市級統籌或由市級統籌提高到省級統籌，解決統賬不分賬可以強行將二者分開，分由不同的管理部門負責管理，但問題是如何選擇管理部門。毋庸置疑，統籌基金必須由統籌層次所在政府的社保經辦機構負責管理，并會同其他同級別部門實行“收支兩條線”管理。個人賬戶基金卻面臨兩種選擇：一是由統籌層次所在政府另設機構專營（例如地方社保中心），二是由更高層次的全國社保中心成立賬戶管理中心專營，倘若前者，不僅可能導致另設機構和社保經辦機構串謀這是完全可能的，地方政府有激勵挪用個人賬戶基金來補充統籌基金，這不僅是因為統賬處于同一層次，政府管理為基金挪用提供了便利和可能，而且退休人員退休金的足額發放也是地方政府領導的政績所在。

，從而分賬管理名不副實，而且一旦統籌層次提高，還會造成另設機構虛置和浪費，反而加重轉軌成本，因此必須選擇后者。綜上所述，統籌基金和個人賬戶基金分賬管理包含了兩層含義：（1）統籌基金實行“收支兩條線”管理，主要管理部門為統籌層次所在政府的社保經辦機構，輔助管理部門為財政、稅收、審計以及銀行等部門。（2）個人賬戶基金實行政府集中型私營化基金管理，由全國社保中心成立賬戶管理中心專營，并委托基金管理公司負責具體投資運作。

三、轉軌成本跨時分攤核心方案之二：內部分賬管理

將個人繳費計入個人賬戶而又不做實個人賬戶是典型的“名義賬戶”模式，關于“名義賬戶”模式的討論可以參見鄭秉文的一系列文章。然而在當前中國試點“做實”個人賬戶甚至大有全面鋪開之勢的背景下，該如何將名義賬戶引入已經或部分“做實”的個人賬戶呢？回答這一問題的關鍵在于要弄清轉軌期個人賬戶的屬性：一方面，個人賬戶具有私人性質的個人財產權，個人賬戶基金積累完全用于未來個人退休的退休金支付；另一方面，個人賬戶還具有公共物品的社會屬性，當個人賬戶基金遇有支付危機時，政府往往充當最終責任人的角色，通過注入財政資金來保證老年人的基本生活水平，以私營化改革著稱的智利，養老保險基金運營采取完全市場化的模式，但政府除了監管職責外，還承擔最低養老金擔保和最低投資收益率擔保職能。

從這個意義上講，個人賬戶基金具有較強的外部性。個人賬戶基金的私人物品和公共物品的雙重屬性為上述問題提供了思路，個人賬戶的私人物品屬性要求其通過市場化手段保證基金的保值增值，個人賬戶的公共物品屬性要求國家介入資金進行統一管理，這樣，從權責利一致原則出發，就可以在不損害個人賬戶基金終極財產權的前提下，讓渡個人賬戶基金的一部分權利交由國家行使。因此，基于現實考慮，我們可以采用個人賬戶分賬式管理模式，來解決在“做實”的個人賬戶中引入“名義賬戶”的尷尬。

個人賬戶分賬式管理模式是將個人賬戶分為普通賬戶和特別賬戶兩部分，根據兩個賬戶所承載功能的不同，分別由不同的基金管理主體采取不同的基金管理模式進行管理和運營。普通賬戶實行“實賬化”管理，個人賬戶實行私營競爭型基金管理模式，由全國社保中心成立賬戶管理中心直接管理，并委托基金管理公司負責具體投資運作。普通賬戶基金以實現個人賬戶基金的保值增值為目標，個人對其擁有完全的財產權，基金成本和基金收益累計額用于個人未來養老金的支付，因此，普通賬戶基金是DC制的。特別賬戶實行“空賬化”管理，其個人賬戶基金是“名義賬戶”制的，可以用于承擔部分轉軌成本。特別賬戶基金雖然在短期內以償付隱性債務為目標，但它只是以未來的個人支付承諾來緩解當前的顯性債務和隱性債務支付壓力，即通過“延遲做實”個人賬戶的方式將巨額轉軌成本在較長的時期內分攤開來，從長期來看，個人對特別賬戶基金仍然擁有完全的個人財產權，基金成本和基金收益累計額用于個人未來養老金的支付，只不過基金成本和基金收益累計額是記賬的，到期養老金支付必需依賴制度外籌資渠道。因此，特別賬戶的本質是：在考慮到償還轉軌成本的長期性基礎上，充分利用個人賬戶的沉淀資金，彌補短期內無法籌集到的養老金支付缺口，待時機成熟時，再由政府通過多種渠道籌資（主要是制度外籌資）來償還賬戶基金。鑒于特殊賬戶的上述特殊性，可以對其采用一種特殊的管理方式，即由全國社保中心成立賬戶管理中心間接管理，將其與統籌基金合并之后由統籌層次所在政府的社保經辦機構負責直接管理，并會同其他同級別部門實行“收支兩條線”管理。表1給出了轉軌成本跨時分攤方案下統籌基金、普通賬戶基金和特殊賬戶基金在籌資和支付方面的不同，圖1則給出了統籌基金、普通賬戶基金和特殊賬戶基金的管理結構圖。

統籌基金DB型：以當前在職者繳費支付已退休者養老金，并由企業代職工強制繳納DB型：以未來在職者繳費支付養老金DB+DB：待遇確定型現收現付制

普通個人賬戶基金DC型：以當前在職者繳費支付自己未來退休金，并由職工個人強制繳納DC型：以繳費及其收益積累形成年金化支付DC+DC：繳費確定型積累制

特別個人賬戶基金DB型：以當前在職者繳費支付統籌基金缺口、在短期內償付轉軌隱性債務，并由職工個人強制繳納DC型：以“記賬”方式記錄的繳費及其收益積累形成年金化支付，并由政府通過制度外籌資代為支付DB+DC=NDC：名義繳費確定型積累制，個人繳費實繳虛入、記錄在冊，繳費及收益積累模擬記錄在冊，養老金支付則虛出實付、沖減記錄，并由政府通過制度外籌資埋單

四、轉軌成本跨時分攤核心方案之三：跨時分攤計劃

“個人賬戶分賬式管理模式”將個人賬戶劃分為普通賬戶和特別賬戶，其中允許特別賬戶“空賬化”運營，以緩解制度轉軌對當代人的壓力。因此，劃分普通賬戶和特別賬戶的原則是，合理安排制度轉軌所形成隱性債務的償還期限，有效利用個人賬戶的基金積累，利用特別賬戶基金以彌補養老金給付缺口以及滿足其他社會福利的部分資金需求，實現代際之間負擔的合理分攤，促進代際公平的實現。根據人口結構變動趨勢預測，將“中人”和“老人”的養老金給付資金需求劃分為不同階段，允許特別賬戶的比例在不同階段隨基金支付壓力做出調整，但需在一定時期內保持相對穩定。具體做法是：首先預測人口變動趨勢。根據養老金給付的資金需求，確定每一階段的統籌基金缺口，并考慮當期其他籌資渠道可籌集資金數量（制度外籌資），測算出資金缺口。其次解決需求性問題。分析在職職工繳費情況，計算上述資金缺口占個人賬戶基金總額的比重，以此比例作為特別賬戶占個人賬戶總額的上限。再次解決可能性問題。在預設的解決隱性債務問題及后續問題的期限內，分析未來的經濟發展狀況、金融狀況、財政狀況和個人生活水平等因素，測算上述比例下的特別賬戶“空賬”是否會對后代人造成無法承受的壓力，如果可以承受，則以上述比例作為劃分特別賬戶的比例，如果無法承受，則應測算出實現個人賬戶的40%的目標替代率所需的資金額，剩余的個人賬戶基金可以劃歸特別賬戶使用，由此測算出確定的比例作為賬戶劃分的硬約束。最后是綜合平衡。即在實際需求和可能性之間尋求平衡，如可能性方面存在問題，應尋求其它渠道解決資金缺口，嚴格遵循賬戶劃分的硬約束，不得損害個人賬戶制度的可持續運行。

根據上述原則和具體做法，我們可以對普通賬戶和特別賬戶的劃分比例、特別賬戶的繳費比例以及實行特別賬戶的最低投資收益率做出預測。假定參與基本養老保險的在職職工的月平均工資為W，年均工資增長率為g，平均繳費率為ω，年均投資收益率為R1，貼現率為R，繳費期限為T，退休余壽為t，個人賬戶目標替代率為α。另設個人賬戶基金及投資累計額為CT（終值），個人退休之后養老金給付年金化，且養老金給付總額為Ct（現值）。則：

由柯布-道格拉斯總量生產函數可知，經驗數據支持的勞動力和資本對經濟增長的貢獻率分別為75%和25%，因此在均衡時，工資增長率為GDP增長率的75%。以未來40年為限，假定前10年GDP增長率可以維持在當前8%的水平，前10—20年GDP增長率適當降低為6%，后20年GDP增長率穩定在4%如果從全球經濟增長的角度來看，一國在未來40年GDP增長率能夠維持在至少4%的水平上，是非常可觀的。，因而未來40年加權GDP增長率為5．5%，按照柯布-道格拉斯生產函數的要求，則未來40年平均工資增長率g約為4．125%。據國家統計局2008年第1號公告，2007年全國城鎮單位在崗職工年平均工資為24 932元月平均工資W為2 078元。以當前個人賬戶繳費率ω為8%，在職職工投保期限T為40年，平均退休年齡為60歲，平均死亡年齡為75歲，即平均個人退休余壽為15年，1年期平均存款利率（貼現率）為4%，目標替代率α為40%等為標準，我們可以測算出不同投資收益率R1下的個人賬戶基金及投資收益累計額CT、養老金給付總額Ct和個人賬戶基金缺口（或盈余）ΔC，見表1。

表1給出了詳細的測算結果，從中可以看出：（1）隨著投資收益率提高，個人賬戶基金及投資收益累計額逐漸增加，并最終超過養老金給付總額，利用插值法可以算出，當投資收益率等于6．13%時，個人賬戶基金及投資收益累計額等于養老金給付總額，當投資收益率小于6．13%時，存在個人賬戶基金缺口，當投資收益率大于6．13%時，存在個人賬戶基金盈余。（2）當投資收益率小于或等于6．13%時，無法通過設立特別賬戶來借用個人賬戶基金，當投資收益率大于或等于6．13%時，個人賬戶在滿足目標替代率40%的養老金支付后，仍有資金盈余，這時，可以借用部分或全部盈余資金來分期償還轉軌成本。（3）以轉軌成本3萬億元人民幣為基準，并假定個人賬戶基金參與者為1億人，則若以特別賬戶來償還轉軌成本，則特別賬戶盈余為144 031元，利用插值法可以算出相對應的投資收益率為7．11%，特別賬戶比例為19．39%，特別賬戶繳費率為1．55%。這里，出現了兩個決定轉軌成本跨時分攤方案中特別賬戶與制度外籌資分攤比例的臨界性投資收益率，即6．13%和7．11%。表2給出了以這兩個臨界投資收益率為界限的各個投資收益率區間內特別賬戶與制度外籌資的分攤總額和每年的制度外籌資額。

從表2中可以看出：（1）當投資收益率不高于6．13%時，特別賬戶沒有建立的可能性，轉軌成本完全由制度外籌資解決并在65年內年金均攤。（2）當投資收益率位于6．13%—7．11%時，特別賬戶有建立的可能性，且轉軌成本由特別賬戶和制度外籌資共同分攤，特別地，當投資收益率位于6．13%—6．24%時，雖然引入特別賬戶，但前40年制度外籌資年分攤額卻大于未引入特別賬戶前65年內的分攤額，這顯然與引入特別賬戶從而在短期降低制度外籌資分攤額的初衷相違背，因此只有當投資收益率高于6．24%時，才可以引入特別賬戶。（3）引入特別賬戶后，隨著投資收益率的提高，前40年特別賬戶年分攤額逐漸上升，制度外籌資分攤額逐漸下降，但后15年制度外籌資對特別賬戶的年補償額逐漸上升，因而特別賬戶延遲了轉軌成本的補償，解決了短期內彌補轉軌成本的尷尬，實現了轉軌成本的跨期分攤。（4）當投資收益率不低于7．11%時，轉軌成本可以完全由特別賬戶在40年內年金分攤，而制度外籌資則在后15年才加以考慮，用以補償特別賬戶，從而將制度外籌資解決轉軌成本整整推遲了40年。

五、結 論

綜合起來，我們提出的轉軌成本跨時分攤方案的宏觀設計主要體現為三個方面：第一，統籌基金和個人賬戶基金分賬管理，即統籌基金實行“收支兩條線”管理，由統籌層次所在政府的社保經辦機構直接管理，同級別的財政、稅收、審計以及銀行等部門輔助管理。個人賬戶基金實行政府集中型私營化基金管理，由全國社保中心成立賬戶管理中心專營，并委托基金管理公司負責具體投資運作。第二，個人賬戶分賬管理，即將個人賬戶分為普通賬戶和特別賬戶，普通賬戶是“實賬”，實行私營競爭型基金管理模式，由全國社保中心成立賬戶管理中心直接管理，并委托基金管理公司負責具體投資運作，以實現個人賬戶基金的保值增值為目標，主要投資于國內資本市場。特別賬戶是“空賬”，實現政府集中型基金管理模式，由地方或省級政府社保經辦機構直接管理，全國社保中心成立賬戶管理中心間接管理，主要用于補償養老金支付缺口，結余資金可以投資貨幣市場或用于其他社會保障支出。第三，針對不同投資收益率的特別賬戶比例和特別賬戶繳費率，給出臨界投資收益率，并以臨界投資收益率為界，給出不同投資收益率區間內特別賬戶與制度外籌資的分攤總額和年均分攤額，我們這里的測算結果為，當投資收益率不低于6．24%時，可以引入特別賬戶，實現轉軌成本跨時分攤。請將參考文獻按順序排列！

參考文獻

［1］ 鄭秉文．DC型積累制社保基金的優勢與投資策略——美國“TSP模式”的啟示與我國社保基金入市路徑選擇［J］．中國社會科學院研究生院學報，2004，（1）．

［2］ L．Fox and E．Palmer．New Approaches to Multipillar Pension Systems［J］．in Robert Holzmann and Joseph Stiglitz， eds．， New Ideas about Old Age Security， Washington D．C．， World Bank， 2001， pp．90-132．

［3］ 鄭秉文．“名義賬戶”制：我國養老保障制度的一個理性選擇［J］．管理世界，2002，（8）．

［4］ 鄭秉文．養老保險“名義賬戶”制的制度淵源與理論基礎［J］．經濟研究，2003，（4）．

［5］ 孫祁祥．“空賬”與轉軌成本——中國養老保險體制改革的效應分析［J］．經濟研究，2001，（5）．

［6］ 封進．中國養老保險體系改革的福利經濟學分析［J］．經濟研究，2004，（2）．



On the Plan of Pooling Transition Cost of Chinese Social Pension Funds over Long-term

MA Yuan-zhen1，GUO Kai2

(1．National Council for Social Security Fund，The Peoples Republic of China，Beijing 100000，China; 2．School of Finance， Dongbei University of Finance Economics， DalianLiaoning 116025，China)

Abstract：

In the background of transition economy， this paper concludes the basic ideas about the transition from DC To DB of Chinese social pension funds， based on which we construct the macro-plan aimed to pool the transition cost．This plan can be divided into three areas．The first is exterior account-divided management， which manages mutual assistance funds and individual account funds individually．The second is interior account-divided management， which divides individual account into general account and special account．The third is constructing pooling plan over long-term， which gives the pooling numbers of special account over different yield intervals．

Key words: social pension funds; individual account; transition cost; pooling over long-term

（責任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”