中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給的機(jī)理分析

摘 要：在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，追逐本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)和以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制構(gòu)成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的兩大動(dòng)力。在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，上述雙重激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為GDP更快增長(zhǎng)而激烈競(jìng)爭(zhēng)。這一方面造就了中國(guó)近年來(lái)GDP的高速增長(zhǎng)，另一方面使地方政府只關(guān)心本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，而長(zhǎng)期忽視教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的提供，從而直接導(dǎo)致了我國(guó)公共服務(wù)供給的短缺和城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的嚴(yán)重不平衡。要從根本上改變我國(guó)公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀，必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步調(diào)整和完善財(cái)政分權(quán)體制，切實(shí)從體制和機(jī)制上為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；晉升激勵(lì)；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：F810．2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)11-0084-06

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一、引 言

在我國(guó)，公共服務(wù)與公共產(chǎn)品是通用的，并沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)的概念加以嚴(yán)格的界定。溫家寶總理2004年2月21日的講話中對(duì)公共服務(wù)的定義是見諸報(bào)端的最早的界定，他在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中指出，公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府。概括起來(lái)，公共服務(wù)包括公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)性公共服務(wù)，科技推廣、信息咨詢和信貸政策等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，教育、醫(yī)療、社會(huì)福利和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性公共服務(wù)，以及軍隊(duì)、警察和消防等公共安全服務(wù)。

與私人產(chǎn)品不同，公共產(chǎn)品和服務(wù)具有聯(lián)合的、共同的、公共的消費(fèi)性質(zhì)。它具有消費(fèi)的非排他性和生產(chǎn)的非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征。在市場(chǎng)活動(dòng)中，追求自身利益最大化是市場(chǎng)活動(dòng)主體的理性行為，而公共產(chǎn)品的共同消費(fèi)性很容易使消費(fèi)者“免費(fèi)搭車”。這就決定了市場(chǎng)無(wú)法有效提供公共產(chǎn)品，必須由政府通過(guò)財(cái)政支出等手段予以配置，如果出現(xiàn)配置失當(dāng)?shù)那闆r也必將由政府自身加以糾正。因此，公共服務(wù)的有效供給是公共財(cái)政的一項(xiàng)重要職能。

建國(guó)后，我國(guó)建立并實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政管理體制。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開始了市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，以分權(quán)為特征的財(cái)政體制轉(zhuǎn)型也隨之啟動(dòng)，從財(cái)政包干體制到分稅制，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立了分稅分級(jí)的財(cái)政管理體制。分稅制作為一次重大的制度創(chuàng)新，在加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力、激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，作為一種新的嘗試，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制并不完善，經(jīng)過(guò)十幾年的運(yùn)行實(shí)踐，其自身存在的問(wèn)題和不足逐步顯露。加之政府官員晉升激勵(lì)機(jī)制的影響，造成中國(guó)GDP高速增長(zhǎng)的背后卻是公共服務(wù)供給的總量不足、質(zhì)量低下以及地區(qū)和城鄉(xiāng)間的嚴(yán)重不平衡。也就是說(shuō)，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)供給存在諸多矛盾和問(wèn)題的關(guān)鍵因素。要解決這一問(wèn)題，必須從完善體制機(jī)制入手，進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)改革，以便從根本上改善我國(guó)公共服務(wù)供給狀況，真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這正是本文的研究目的所在。

二、中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的主要特征

20世紀(jì)50年代以來(lái)，財(cái)政分權(quán)引起了世界各國(guó)的廣泛關(guān)注，基于政府間信息不對(duì)稱假設(shè)前提下的“財(cái)政聯(lián)邦制”（Fiscal Federalism System）理論認(rèn)為，由于對(duì)地方偏好擁有更全面的信息，在地方公共產(chǎn)品與服務(wù)的配置中，讓地方享有更多的決策權(quán)有利于改善資源配置，因此，財(cái)政分權(quán)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。正是在這一理論的影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)其政府間的財(cái)政體制加以改進(jìn)，以期更符合“后福利國(guó)家”的要求；發(fā)展中國(guó)家希望通過(guò)財(cái)政分權(quán)擺脫無(wú)效政府、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等困境；轉(zhuǎn)型國(guó)家則忙于建立新的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制，自然選擇了新型的財(cái)政分權(quán)體制。

自20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了一系列重要的體制變革。這些變革的重要內(nèi)容之一就是分權(quán)，一方面，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由國(guó)家掌握的資源配置權(quán)力逐步交給市場(chǎng)，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部實(shí)行分權(quán)，其核心是財(cái)政收支權(quán)力在中央與地方之間重新配置，逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移，即財(cái)政分權(quán)改革。中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革于1980年開始啟動(dòng)，歷經(jīng)財(cái)政包干體制和分稅制，現(xiàn)已逐步建立了以分稅制為核心的分級(jí)財(cái)政體制框架。

傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論植根于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并為之服務(wù)。建立在該理論基礎(chǔ)之上的西方財(cái)政分權(quán)體制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出決策方面擁有一定的自主權(quán)，支出決策和地方預(yù)算由地方議會(huì)自行審批，無(wú)需上級(jí)政府批準(zhǔn)。二是在最低限度上，地方政府擁有2—3個(gè)地方稅種的稅基和稅率控制權(quán)。三是地方公共支出的大部分由地方稅籌措，只有小部分（通常不到1/3）需要依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。四是政府間支出（事權(quán)）劃分采取了“中央余權(quán)主義”的方法，即除了需要專門列出歸屬中央的權(quán)限外，其余一切權(quán)限都?xì)w屬地方。五是地方議會(huì)和政府通過(guò)選舉產(chǎn)生，并對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)^[1]。由于經(jīng)濟(jì)和政治制度的差異，西方國(guó)家通行的財(cái)政分權(quán)體制具備的基本要素，中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度多不具備。與西方財(cái)政分權(quán)體制相比，植根于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化制度基礎(chǔ)之上的財(cái)政分權(quán)體制存在許多不同之處，富有鮮明的中國(guó)特色，因此，我們稱之為中國(guó)式財(cái)政分權(quán)。概括起來(lái)，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)主要具有以下典型特征。

1．經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)和政治上的集權(quán)并存

相對(duì)于西方國(guó)家建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)制度，中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制是建立在中央與下級(jí)政府委任制基礎(chǔ)上的。西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán)不僅在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，而且在政治上也是分權(quán)的；而中國(guó)僅僅是在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，在政治上卻是高度集權(quán)的。其導(dǎo)致的直接結(jié)果是：西方國(guó)家地方政府官員的選拔機(jī)制是民主選舉，即對(duì)下負(fù)責(zé)；而中國(guó)地方政府官員的選拔機(jī)制是由上級(jí)政府選拔，即對(duì)上負(fù)責(zé)，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制在中國(guó)基本無(wú)效，進(jìn)而形成了地方政府官員只唯上不唯下的局面。

2．中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是“自上而下”的

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，對(duì)于某種公共產(chǎn)品而言，如果其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口，并且該公共產(chǎn)品的單位供給成本對(duì)于中央政府和地方政府來(lái)說(shuō)是相同的，那么由地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的選民要比由中央政府向全體選民提供任何同樣的產(chǎn)出量有效得多。也就是說(shuō)，如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由下級(jí)政府提供時(shí)效率更高^[2]。因此，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)是“自下而上”的。但從我國(guó)來(lái)看，情況卻大有不同。建國(guó)后，我國(guó)建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政收支狀況直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，隨著傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制弊端的日益顯現(xiàn)，財(cái)政收支矛盾日益加劇，直接威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。巨大的財(cái)政壓力直接誘發(fā)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)，并使財(cái)政體制改革成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突破口，率先實(shí)施。也正是由于上述原因，從1980年開始實(shí)行的財(cái)政包干體制，到1994年推行的分稅制財(cái)政體制，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革均將保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源以及強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力作為主要目標(biāo)，各項(xiàng)改革措施均由中央制定政策，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，中國(guó)式財(cái)政是“自上而下”的。這在一定程度上直接導(dǎo)致基層財(cái)政由于長(zhǎng)期得不到重視而陷于困境，公共服務(wù)供給能力嚴(yán)重不足。

3．政府的行為缺乏來(lái)自居民應(yīng)有的約束和監(jiān)督

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，由于居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周圍。居民的流動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過(guò)“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而在效率上達(dá)到帕累托改進(jìn)。但在中國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行限制人口流動(dòng)的戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的政策，人口在地區(qū)間自由流動(dòng)這一“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件根本不具備。因此，傳統(tǒng)的“用腳投票”機(jī)制在中國(guó)不起作用，政府的公共服務(wù)供給行為根本受不到居民流動(dòng)的約束。

三、中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與GDP競(jìng)賽的形成

關(guān)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的績(jī)效，雖然有少數(shù)學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析得出了中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)相關(guān)的結(jié)論^[3-4]，但大多數(shù)文獻(xiàn)均證實(shí)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了強(qiáng)大激勵(lì)，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中，最具代表性的觀點(diǎn)是錢穎一、Weingast等人提出的“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”。該理論認(rèn)為，中國(guó)地方政府的強(qiáng)大激勵(lì)有兩個(gè)基本原因：一是行政分權(quán)，中央政府從20世紀(jì)80年代初開始就把許多經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力下放到地方，使地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。二是以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革，中央把許多財(cái)權(quán)下放到地方，而且實(shí)施財(cái)政包干合同，致使地方可以與中央分享財(cái)政收入。財(cái)政收入越高，地方留存就越多，其中預(yù)算外收入則100%留存。這些激勵(lì)使得地方政府有極高的熱情維護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)^[5-7]。

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的主要特征之一就是經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)與政治上的集權(quán)并存。中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)改革始終伴隨著垂直的政治管理體制，中央完全掌握著地方政府官員的政績(jī)考核與任免，即具有集中的人事權(quán)。改革開放以后，黨中央將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展便成為各級(jí)黨委、政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也就成為干部晉升的主要指標(biāo)。因此，中央設(shè)立了以GDP為核心的考核機(jī)制，以激勵(lì)地方政府貫徹中央的政策意圖。在這種政治體制和政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長(zhǎng)（否則在政績(jī)考核中被1票否決），而且要提升根據(jù)GDP等指標(biāo)進(jìn)行的排名。在這種背景下，地方政府官員為了政績(jī)，有競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的激勵(lì)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的、自上而下的GDP標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)^[8]。這種以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制和官員任免制度構(gòu)成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的又一強(qiáng)大動(dòng)力。

在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，中央為了調(diào)動(dòng)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，便將地方的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)下放給了地方政府，中央定期或不定期對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行考核，并依據(jù)GDP和財(cái)政收入增量按比例進(jìn)行獎(jiǎng)懲，財(cái)政經(jīng)濟(jì)增速越快，增量越大，通過(guò)增量分成獲得的財(cái)力就越多。追逐經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)為地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)提供了強(qiáng)大激勵(lì)，形成了GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。此外，中央政府將地方官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效掛鉤，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效提拔官員。在這種政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長(zhǎng)，而且還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名競(jìng)爭(zhēng)政績(jī)大小。追逐政績(jī)的動(dòng)機(jī)構(gòu)成了地方政府官員競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的強(qiáng)大激勵(lì)，形成了GDP增長(zhǎng)的政治激勵(lì)機(jī)制。在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（資源按照“塊塊”配置）下，上述經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和政治激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為GDP更快增長(zhǎng)而進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)近年來(lái)GDP超預(yù)期的高速增長(zhǎng)。

四、GDP競(jìng)賽與公共服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺和不平衡

誠(chéng)然，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的GDP競(jìng)賽創(chuàng)造了中國(guó)近30年來(lái)的“增長(zhǎng)奇跡”。但是，這也是有代價(jià)的，并且其代價(jià)是昂貴的。在GDP競(jìng)賽中，地方政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)高低，而教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入只能在長(zhǎng)期內(nèi)發(fā)生作用，短期內(nèi)無(wú)法“兌現(xiàn)”為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)^[9]，因此被長(zhǎng)期忽視，并直接導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺和不平衡。

1．公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足

在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制均不存在，政府在公共服務(wù)供給方面應(yīng)有的來(lái)自居民的民主評(píng)議和監(jiān)督不能奏效。也就是說(shuō)，居民最為關(guān)心的公共服務(wù)供給問(wèn)題對(duì)地方政府官員政績(jī)和升遷的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。其直接導(dǎo)致的結(jié)果是：與官員晉升緊密相關(guān)的GDP增長(zhǎng)指標(biāo)作為重中之重被高度重視，而公共服務(wù)供給卻被長(zhǎng)期忽視。由于不同類型的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是不同的^[10]，在政績(jī)最大化目標(biāo)的激勵(lì)下，地方政府充分利用可以自主安排財(cái)政支出的權(quán)力，將更多的資源用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是那些能夠直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并有助于吸引區(qū)外資本（如FDI)的基本建設(shè)項(xiàng)目，而政府必保的教育、科技、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)支出卻被長(zhǎng)期忽視。這種重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕公共服務(wù)供給的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在分稅制運(yùn)行十幾年來(lái)愈演愈烈，直接導(dǎo)致除基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快外，公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，與實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)財(cái)政性教育支出在絕對(duì)數(shù)上有較大增長(zhǎng)，由1980年的114．2億元增加到2006年的4 752．7億元，占財(cái)政支出的比重也由9．29%上升到11．76%。但財(cái)政性教育支出占GDP的比重卻逐年下降，由1980年的2．53%下降到2006年的2．25%。這一比重與我國(guó)1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中規(guī)定的“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在20世紀(jì)末達(dá)到4%”這一目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也與世界5．1%的平均水平相差2．6個(gè)百分點(diǎn)，與發(fā)展中國(guó)家4%的平均水平相差1．5個(gè)百分點(diǎn)。教育投入不足，使得我國(guó)教育設(shè)施落后，教師待遇偏低，教師流失嚴(yán)重。同時(shí)，許多學(xué)校為了籌集經(jīng)費(fèi)，不斷增加教育收費(fèi)，學(xué)生負(fù)擔(dān)加重，導(dǎo)致近年來(lái)中小學(xué)生輟學(xué)人數(shù)增加，教育普及水平及總體教育發(fā)展水平低下，人均受教育程度依然較低。

與教育相比較，我國(guó)財(cái)政用于科學(xué)研究投入的情況更差，支出水平一直偏低。20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府科研經(jīng)費(fèi)占GDP的比重一般在2．5%—3．0%之間，而且其增長(zhǎng)速度高于同期GDP的增長(zhǎng)速度。而我國(guó)的財(cái)政性科學(xué)事業(yè)支出（含用于科研和政府投資）雖然從1980年的64．59億元增長(zhǎng)到2006年的1 688．5億元，但其占GDP的比重卻有所下降。財(cái)政科研支出占GDP的比重，1978—1986年間保持在1%—1．5%之間，1987年以后則從未達(dá)到過(guò)1%，1995年為0．52%，1996為0．51%，2006年也僅為0．8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重不低于1．5%的要求。

與教育、科技支出相比，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)支出的境況堪稱最差。1991—2005年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用從總量上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在衛(wèi)生總費(fèi)用中，政府預(yù)算衛(wèi)生總量也在逐年增長(zhǎng)，從1991年的202．3億元增加到2005年的1 026．99億元，但其占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重卻在不斷下降，從1991年的22．8%下降到2005年的11．9%。根據(jù)世界銀行提供的《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，1991—1995年，政府預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生支出占中央財(cái)政支出的比重美國(guó)達(dá)16．9%，英國(guó)為14%，泰國(guó)為7．6%，而我國(guó)僅為0．4%，2006年也僅為1．38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家^[11]。

2．城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給相差懸殊

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的政策，本應(yīng)由財(cái)政提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品（如農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等），一直主要由農(nóng)民自己承擔(dān)。這種制度很快就構(gòu)筑了我國(guó)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給的差距。近年來(lái)，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給職能逐步回歸財(cái)政，由基層財(cái)政負(fù)責(zé)提供。由于我國(guó)實(shí)行的是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有絕對(duì)權(quán)威，因此，在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，各級(jí)政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收，從而導(dǎo)致政府層級(jí)中級(jí)別最低、處于絕對(duì)劣勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事權(quán)膨脹、財(cái)權(quán)匱乏，而轉(zhuǎn)移支付又無(wú)濟(jì)于事，致使基層財(cái)政入不敷出，困難重重，有限的財(cái)力根本無(wú)力為農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品。這直接導(dǎo)致了農(nóng)村基本公共產(chǎn)品日益短缺，致使原本就存在的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不平衡特征。

以公共衛(wèi)生為例，據(jù)有關(guān)學(xué)者的估計(jì)，占全國(guó)70%以上的農(nóng)村人口僅擁有全國(guó)大約30%的衛(wèi)生資源，而占全國(guó)30%的城市人口卻擁有全國(guó)70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人進(jìn)行過(guò)度的醫(yī)療保健消費(fèi)，而大部分農(nóng)民卻難以享受基本的醫(yī)療保健。2000年，世界衛(wèi)生組織對(duì)191個(gè)成員國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生公平性進(jìn)行評(píng)價(jià)，中國(guó)排在倒數(shù)第四位^[12]。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡使農(nóng)村居民，尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高，也在一定程度上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。3．地區(qū)間公共服務(wù)供給極不平衡

為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性，1994年的分稅制改革按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的漸進(jìn)式原則，仍然保留了按基期年地方既得財(cái)力確定財(cái)政體制支出基數(shù)的做法。因此，分稅制只是舊的財(cái)政收入分配制的補(bǔ)充，而不是取代財(cái)政包干制。改革前全部的轉(zhuǎn)移支付制度基本上被完全保留下來(lái)，只是在其中加入了兩項(xiàng)新內(nèi)容——稅收返還和過(guò)渡期均等化轉(zhuǎn)移支付。然而，稅收返還實(shí)際上是非對(duì)應(yīng)性的，具有很強(qiáng)的剛性特征，并且按照增值稅、消費(fèi)稅的增值率為基數(shù)計(jì)算。顯然，這種轉(zhuǎn)移支付體制有利于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而不利于工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。1998—2001年，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付總額的比重平均達(dá)62．1%，各種專項(xiàng)補(bǔ)助占20．1%，而過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付（包括對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付）平均只占1．3%。這意味著轉(zhuǎn)移支付的80%以上是擴(kuò)大地區(qū)差距的，而對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政的支援力度很弱^[13]，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)差距。

在這樣的財(cái)政分權(quán)機(jī)制作用下，東部地區(qū)因?yàn)閾碛懈鞣矫姹容^優(yōu)越的條件，加之新體制的進(jìn)一步激勵(lì)，從而獲得了相對(duì)于中西部地區(qū)更加優(yōu)越的發(fā)展條件和機(jī)遇，因而取得了相對(duì)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。而中西部地區(qū)由于各方面條件原本落后于東部地區(qū)，新體制雖然也賦予了一定的激勵(lì)功能，但相對(duì)于東部地區(qū)

激勵(lì)效應(yīng)明顯存在差距。因此，中西部地區(qū)與東部地區(qū)同時(shí)取得了財(cái)政經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，但發(fā)展速度相差懸殊，導(dǎo)致地區(qū)間的差距日益擴(kuò)大，形成了東、中、西部由富向貧明顯的梯度分布現(xiàn)狀。OECD于2006年發(fā)表的研究報(bào)告指出，衡量省際間人均財(cái)政支出不平等的泰爾指數(shù)已從1995年的0．16上升至2003年的0．21，衡量省際間人均財(cái)政收入不平等的泰爾指數(shù)已從1995年的0．22上升至2003年的0．35^[14]。這組數(shù)據(jù)不僅反映出省際間財(cái)政收支差距的擴(kuò)大，而且直接反映出我國(guó)地區(qū)間公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀。

五、結(jié)論和政策建議

通過(guò)上述分析，我們可以得出如下結(jié)論：在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，追逐本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)和以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制構(gòu)成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的兩大動(dòng)力。在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，上述雙重激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為GDP更快增長(zhǎng)而激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而造就了中國(guó)近年來(lái)GDP的高速增長(zhǎng)。但是，GDP競(jìng)賽也是有代價(jià)的，它使地方政府只關(guān)心本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，卻長(zhǎng)期忽視教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的提供，從而直接導(dǎo)致了我國(guó)公共服務(wù)供給的短缺和城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的嚴(yán)重不平衡，不僅影響著廣大人民的生產(chǎn)與生活質(zhì)量，而且進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)的收入分配差距，致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平之間的矛盾日益加劇，嚴(yán)重威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，亟需進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制，努力提高公共服務(wù)供給水平，真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。1．明確界定政府間的事權(quán)和支出責(zé)任

根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，中央和地方各級(jí)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)做如下調(diào)整：（1）國(guó)防、外交、國(guó)家安全、海關(guān)、貨幣發(fā)行及金融監(jiān)管、對(duì)外貿(mào)易政策、國(guó)界及省（自治區(qū)、直轄市）界勘定等國(guó)家主權(quán)性公共物品，屬于中央政府專有責(zé)權(quán)范圍，但地方政府也要承擔(dān)一定的輔助性、配合性執(zhí)行與管理責(zé)任。（2）法律、制度、政策性公共物品的決策、管理、監(jiān)督性責(zé)權(quán)屬于中央政府，地方各級(jí)政府擁有對(duì)中央制定的憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、制度和政策的執(zhí)行性責(zé)權(quán)，以及因地制宜制定與修訂、創(chuàng)新地方性法規(guī)、規(guī)章、制度和政策的機(jī)動(dòng)性責(zé)權(quán)。（3）司法、治安與公共行政服務(wù)應(yīng)由中央制定標(biāo)準(zhǔn)和原則，并執(zhí)行監(jiān)督，地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和管理。（4）收入再分配與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的效益外溢性較強(qiáng)，其決策性、監(jiān)督性責(zé)權(quán)應(yīng)集中于中央政府，基層政府負(fù)責(zé)執(zhí)行性管理。（5）市場(chǎng)秩序、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、增長(zhǎng)與就業(yè)的基本決策和監(jiān)督責(zé)權(quán)應(yīng)集中于中央政府，執(zhí)行性責(zé)權(quán)相應(yīng)配置于各級(jí)政府。（6）交通設(shè)施、郵政電訊、電視廣播與空間資源（電訊頻道和航線）管制，全國(guó)性干線規(guī)劃與組織、跨省區(qū)國(guó)家級(jí)大公司規(guī)制與拆分以及空間資源管理的責(zé)權(quán)配置于中央政府，地方區(qū)域內(nèi)干線規(guī)劃與組織、公司規(guī)制與拆分的責(zé)權(quán)配置于地方各級(jí)政府。（7）資源開發(fā)政策和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的決策與監(jiān)督責(zé)權(quán)屬于中央政府，具體執(zhí)行與監(jiān)管責(zé)權(quán)應(yīng)主要配置于各級(jí)地方政府。（8）市政設(shè)施、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園及其他公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)由基層政府按照屬地原則分工負(fù)責(zé)。（9）教育應(yīng)由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府負(fù)責(zé)布局規(guī)劃、具體實(shí)施與管理。（10）基礎(chǔ)科研的效益外溢范圍跨省份的由中央政府負(fù)責(zé)，效益外溢范圍為地方區(qū)域內(nèi)的分別由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)。

2．合理劃分政府間的財(cái)權(quán)

目前，我國(guó)稅收體制存在的稅權(quán)高度集中問(wèn)題直接引發(fā)了地方政府預(yù)算外資金和政府性債務(wù)的膨脹。賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)和相關(guān)政策制定權(quán)，是解決上述問(wèn)題的重要措施。適應(yīng)規(guī)范化財(cái)政分權(quán)的需要，中央政府應(yīng)賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，包括必要的稅收立法權(quán)和一定的政策制定權(quán)，允許地方政府自主開辟地方稅種和稅源，以使地方政府獲得適量的、用于提供公共產(chǎn)品的資金。當(dāng)然，作為權(quán)力制約，中央政府必須享有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。此外，我國(guó)要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府間的稅收收入劃分辦法，保證各級(jí)政府都擁有主體稅種，以確保中央政府有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。

3．構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

考慮到我國(guó)目前基層財(cái)政十分困難的客觀情況，現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)明顯不合理，應(yīng)做如下調(diào)整：縮小經(jīng)常性專項(xiàng)補(bǔ)助所占比例，提高一般財(cái)力補(bǔ)助的比重，具體調(diào)整幅度為一般財(cái)力補(bǔ)助占65%，經(jīng)常性專項(xiàng)補(bǔ)助占30%，臨時(shí)性自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助占5%，以提高地方政府對(duì)一般公共服務(wù)的保障能力和財(cái)政自主化程度。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)與方法。徹底改變過(guò)去的“基數(shù)法”和“討價(jià)還價(jià)”的分配方式，全面采用“因素法”，將所有項(xiàng)目和資金的分配全部納入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道，以避免隨意性，提高透明度。要切實(shí)加快政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設(shè)，盡快將轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、范圍、形式和標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式加以規(guī)定，使轉(zhuǎn)移支付制度在法制軌道內(nèi)有序運(yùn)行。

4．加快調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，努力增加政府公共服務(wù)投入

一是進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，增加對(duì)農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村道路、電網(wǎng)、供水、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，提高對(duì)農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，改善農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。二是切實(shí)增加教育投入，加快建立完善的義務(wù)教育體系，為城鄉(xiāng)居民提供均等的受教育機(jī)會(huì)，進(jìn)而使他們獲得均等的就業(yè)機(jī)會(huì)，徹底改變城鄉(xiāng)居民因受教育程度不同而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大的局面，以維護(hù)社會(huì)公平。三是徹底改變以基層財(cái)政為主安排公共衛(wèi)生支出的制度，加大中央和省級(jí)政府在公共衛(wèi)生支出中的比重，確保公共衛(wèi)生支出足額到位。在支出安排上，要優(yōu)先保證預(yù)防保健支出的需要，以增強(qiáng)衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力。四是進(jìn)一步加大社會(huì)保障支出力度，在完善“三條保障線”制度的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。

5．建立健全科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善干部選拔任用制度

盡快調(diào)整官員晉升考核機(jī)制，逐步淡化GDP增長(zhǎng)及與之相關(guān)指標(biāo)在考核體系中的重要性，將晉升地方政府官員的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)到轄區(qū)內(nèi)居民福利和公共服務(wù)水平的提高上來(lái)，并將居民對(duì)公共服務(wù)的需求偏好納入對(duì)官員晉升的考核體系，使居民通過(guò)“用手投票”機(jī)制對(duì)地方政府官員的行為形成有力的制約，以提高地方政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量。此外，中央政府要通過(guò)制度完善等手段減少地方政府所掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，削弱地方政府官員的政治企業(yè)家地位^[15]，降低他們?cè)谫Y源配置中的作用，以減少中央對(duì)地方政府的倚重，降低相對(duì)績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用，從根本上消除GDP競(jìng)賽對(duì)公共服務(wù)供給所造成的諸多弊端，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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［10］ 于長(zhǎng)革．政府公共投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析［J］．財(cái)經(jīng)研究，2006，（2）．

［11］ 世界銀行．1997年世界發(fā)展報(bào)告［R］．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997．

［12］ 丁元竹．把公平作為統(tǒng)籌發(fā)展的基本目標(biāo)［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2004-07-28．

［13］ 馬拴友，于紅霞．轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2003，（3）．

［14］ OECD．China in the Global Economy： Challenges for China’s Public Spending toward Greater Effectiveness and Equity［R］．2006．

［15］ 王永欽，張晏，章元，等．中國(guó)的大國(guó)發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2007，（1）．

（責(zé)任編輯：韓淑麗）