我國國有資本經營預算體系及運行機制研究

摘 要：國有資本經營預算制度是新型國有資產監管體制下保證國有資產有效運營、管理和監督，實現國有資本保值增值和國有經濟結構戰略重組的現實選擇。本文在界定和詮釋國有資本經營預算內涵的基礎上，提出國有資本經營預算體系的建立框架，并著重闡述國有資本經營預算體系的運行機制，以此尋求推進國有資本經營預算制度改革的路徑。

關鍵詞：國有資本；經營預算；預算體系；運行機制

中圖分類號：F235．1文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2008）11-0090-05

建立國有資本經營預算體系，必須界定國有資本經營預算的內涵，厘清國有資本經營預算與國有資本收益預算、政府公共預算的關系，在合理劃定預算層級的基礎上，構建國有資本經營預算體系框架和有效的預算運行機制。

一、國有資本經營預算的內涵界定

我國國有資本經營預算曾經有“國有資產經營預算”、“國有資本預算”和“國有資本經營預算”等不同的稱謂，對“國有資本經營預算”也存在著和不同的理解及表述，如：國有資本經營預算是反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算^[1]；國有資本經營預算是以國有企業投入產出和經營收益為對象的政府預算^[2]；國有資本經營預算是國家每一預算年度內國有資產經營收入、支出和平衡的計劃，是國家以資產所有者身份獲取收入和國家用于資本性投入、發展國有經濟的專項預算^[3]；國有資本經營預算是政府以資產所有者身份，圍繞國有資本經營收支編制的預算^[4]；國有資本經營預算指國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算^[5]。國務院《關于試行國有資本預算的意見》（以下簡稱《試行意見》）中，對國有資本經營預算做如下界定：國有資本經營預算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。上述對國有資本經營預算內涵的理解和表述，都認為國有資本經營預算是政府預算的組成部分，都理解為國有資本的收支預算；但對國有資本經營預算的主體表述卻不同，如政府出資人以所有者的身份、國家（政府）以資產所有者身份、國有資產監督管理機以國有資產出資人身份等。。總的來看，對國有資本經營預算的理解依然沒有跳出“預算就是收支計劃”的框子，按照公共預算的思路理解國有資本經營預算，沒有將國有資本經營預算與國有資本運營、管理和監管緊密結合起來，將國有資本經營預算僅視為國有資本收益預算，未區分國有資本預算編制主體的不同層次，將國有資本經營預算簡單地用一張收支表來反映。

筆者認為，國有資本經營預算的內涵應從國有資本的內涵和國有資本經營的層次性兩個方面理解和界定。從國有資本的內涵來看，在我國，廣義的國有資本通常是指各種經營性的國有資產，包括企業國有資產，金融機構國有資產，行政事業單位占有、使用的非經營性資產通過各種形式為獲得利潤而轉作經營的資產，國有資源中投入生產經營過程的部分等。狹義的國有資本指企業國有資產。因此，廣義的國有資本經營預算應該包括企業國有資本的經營預算、金融國有資本的經營預算、行政事業國有資本的經營預算和國有資源資本的經營預算在內的全部國有資本經營預算。狹義的國有資本經營預算就是指企業國有資本的經營預算（筆者持狹義預算觀點）。從國有資本經營的層次來看，我國企業國有資本經營包括國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）、國有資本運營機構和國有企業三個層次，國有資本經營預算也應建立三個層次的預算，即國資委預算、國有資本運營機構預算和國有企業預算，根據國有資本運營的內容不同，每個層次編制不同的預算，每個預算都應有相應的科目和內容。以國資委為編制主體的國有資本經營預算應包括：國有資本經營財務預算、國有資本經營日常業務預算、國有資本經營特殊決策預算三大類型預算。以國有資本運營機構為主體的預算應包括：國有資本運營機構財務預算、國有資本運營機構日常業務預算、國有資本運營機構特殊決策預算等類型的預算。以國有企業為主體的預算應該包括：財務預算、經營預算和資本預算等三類預算。因此，國有資本經營預算不等同于國有資本收益預算，它貫穿于國有資本運營、管理和監督的全過程，是政府作為國有資本出資人對國有資本監管的重要工具。

此外，建立國有資本經營預算體系還必須厘清國有資本經營預算和政府公共預算的關系，最關鍵的問題是確定國有資本經營預算的編制主體。長期以來這一問題也一直存在爭議，如從財政部角度看：應以財政部門為主編制，國資委只能編制部門預算。國資委是特設機構，不是政府部門，不承擔政府社會公共管理職能，其能否單獨編制預算未有定論。國資委要會同財政部編制國有資本經營預算，國資委預算只能是部門預算。從國資委角度看：建立國有資本經營預算制度，既是國有資產監管機構依法履行出資人職責的重要方式，也是推進國有經濟布局、結構調整以及支付改革成本的重要手段。建立國有資本預算制度，不但可以索取投資回報，亦可借此落實“管人、管事、管資產”的權力，可謂一舉多得。國有資本經營預算的本質是出資人的財務預算，而不是政府預算，也不是企業的財務預算，因此不存在是否取代或獨立于財政部門的問題。國務院《試行意見》規定：各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門。各級國有資產監管機構以及其他有國有企業監管職能的部門和單位，為國有資本經營預算單位。各級財政部門商國資監管、發展改革等部門編制國有資本經營預算草案，報經本級人民政府批準后下達各預算單位。《試行意見》明確了財政部門為國有資本經營預算的編制和管理主體；國資委以及其他有國有企業監管職能的部門和單位，為國有資本經營預算單位；各級政府部門為國有資本經營預算的審批機構。

《試行意見》雖然為國有資本經營預算的主體之爭畫上了一個句號，但其規定對現行國有資產管理、運營和監督體制產生較大的影響和沖擊。根據現行的國有資產管理體制，國資委作為政府特設機構和國有資本出資人，一方面，負有對國有資產保值增值和對國有經濟結構進行戰略調整的職責；另一方面，要維護出資人和企業的權益，考慮企業的長遠發展。以財政為主導的預算體制，使國資委作為出資人的國有資本的收益權無法實現，進而影響國資委對國有資產的有效管理、運營和監督，并容易導致財政部和國資委對企業的雙重監管，重新造成“政企”不能分開、“兩權”不能分離的局面。此外，《試行意見》關于“各級財政部門商國資監管、發展改革等部門編制國有資本經營預算草案”和“國家依法收取企業國有資本收益，具體辦法由財政部門會同國有資產監管機構等有關部門制訂”等規定，也很容易造成財政部與國資委及其他部門之間職責不清、相互推諉扯皮以及爭權奪利的現象。因此，筆者認為，“國資委為預算編制主體，財政部為預算管理監督部門”這一定位與新型的國有資本監管體制更相適應。在現行的《試行意見》框架下，為確保國有資本經營預算制度的順利實施，應充分發揮國資委在預算編制和執行中的作用。 

二、國有資本經營預算體系框架設計

國有資本經營預算體系包括國有資本經營預算的級次、層次、運行程序等基本要素。與我國國有資本出資人制度和國有資本監管體制相適應，國有資本經營預算體系是由中央預算和省、市地方預算兩個級次，國資委預算、國有資本運營機構預算和國有企業預算三個層次構成，以預算組織、預算編制、預算審批、預算執行、決算編制和預算監督為預算運行程序，各構成要素之間相互聯系、相互作用的預算組織運營系統。

在國有資本經營預算體系中，從預算的運行程序來看，預算的組織、編制、審批、執行、決算和監督是相互聯系、密不可分的。劃清國有資本經營預算的級次與層次，有利于明確預算中各個主體及其職責，有利于對國有資本經營預算的管理與控制。

（一）國有資本經營預算體系的級次構成

《試行意見》指出，國有資本經營預算實行分級管理、分級編制，根據條件逐步實施。國有資本經營預算一方面與我國的政權結構有關，更重要的是取決于我國的國有資產管理體制。從政權結構看，國有資本經營預算也應該分為中央和地方兩級或中央、省（直轄市、自治區）、市（自治州）、縣（市轄區、自治縣）、鄉（鎮）五級，但國有資本經營預算是各級政府作為國有資本出資人的預算，而我國現行的國有資產管理體制規定：國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州級人民政府，分別設立國有資產監督管理機構。國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。因此，國有資本經營預算總的級次應該是三級，即中央預算、省（直轄市、自治區）預算、市（自治州）預算。通常也稱為中央和地方兩級預算。國有資本經營預算中各級預算都是相對獨立的預算。

（二）國有資本經營預算體系的層次構成

國有資本經營預算是不僅僅是國有資本的收支預算，也不能將國有資本出資人預算作為簡單的理解，應該將國有資本經營預算看作國有資本運營、管理、監督的重要手段，它貫穿于國有資本運營、管理、監督的全過程，國有資本經營預算必須與國有資產運營、監管體制相適應。因此，應該建立國資委—國有資本運營機構—國有企業三個層次的國有資本經營預算。二層次和一層次的觀點都忽視了國有資本經營的最終落腳點是國有企業這一點，沒有國有企業的預算，國有資本運營機構和國資委的預算編制也就缺乏堅實的基礎，難于調動國有企業的經營積極性和主動性，更談不上國有資本保值增值目標的實現。選擇三層次預算模式主要基于以下三個原因：第一，從國資委角度看，三層次預算模式有利于國資委根據所轄范圍國有經濟實際掌握財力的大小，權衡輕重緩急，實施宏觀戰略調控，協調國有資本運營局部與整體、眼前與長遠利益的矛盾；有利于國資委對國有資本運營機構的經營者進行約束控制，更清晰地履行出資人的職能。第二，從國有資本運營機構角度看，三層次預算模式有利于國有資本運營機構進行專業化管理，對被其控制或參股的國有企業的經營者進行產權約束激勵與評價。第三，從國有企業角度看，三層次預算模式有利于更好地發揮國有企業的經營自主權；有利于明確國資委、國有資本運營機構和國有企業各級主體在預算編制中的責權利；有利于國有企業提供準確的數據依據和數據來源。三個層次的國有資本經營預算編制的主體如圖1所示。

在這一模式下，國資委、國有資本運營機構和國有企業各級主體在預算編制中的權力和責任具體劃分如下：

（1）國資委的權責。國資委作為最高級（即一級）的國有資本預算編制主體，主要負責編制、執行本級國有資本經營預算，指導下級國有資本經營預算以及協調國資委與財政部門的預算關系。包括本級國有資本收益的收繳，核定國有資本運營機構經營管理費用，確定國有企業國有資本收益征收標準，監督國有資本運營機構國有資本經營收益的收繳，確定國有資本投資方向和審定投資項目，對下級國有資本經營預算的編制進行業務指導。其主要職責是編制、執行其負責的國有資本經營預算，匯總國有資本運營機構的國有資本經營預算；確定國有資本運營機構的國有資本經營預算的考評指標與監督措施；每年將其所負責的國有資本經營預算上報給財政部門，再由財政部門匯總向本級人民代表大會或本級政府報告本級國有資本經營預算。

（2）國有資本運營機構的權責。國有資本經營機構作為專業運營載體，受國資委的委托經營、監控國有資本，是國有資本經營預算的二級編制主體，是國資委與國有企業間協調國有資本預算關系的橋梁，也是國有資本經營預算編制的核心主體。其主要職責是按照國資委要求編制本機構負責的國有資本經營預算，并上報國資委審查；確定本機構及所屬國有企業國有資本經營預算的范圍和具體內容，制定所屬國有企業國有資本經營預算的考評辦法和指標，指導所屬國有企業國有資本經營預算的編制和執行并匯總，組織所屬國有企業國有資本經營收益的收繳，監督、考核、評價所屬國有企業的國有資本經營預算，執行國資委批復的國有資本經營預算。

（3）國有企業的權責。國有企業作為市場運行主體，是專門從事生產經營活動的載體，是國有資本經營預算的三級編制主體。國有資本運營機構與國有企業是投資與被投資關系，國有企業要按照國有資本運營機構的要求編制執行本企業經營預算、資本預算和財務預算，并上報所屬國有資本運營機構。

三、國有資本經營預算體系的運行機制

國有資本經營預算體系的運行程序包括“兩級三層”預算中的預算組織、編制、審批、執行、決算和監督等多個方面。從預算運行程序看，首先要進行國有資本經營預算的組織，然后依次是預算編制、預算審批、預算執行、決算編制和預算監督。 

（一）國有資本經營預算組織及運行機制

預算組織是國有資本經營預算運行程序的基礎工作，是預算程序運行的起點，只有搞好預算組織工作，才能做好預算編制、預算審批、預算執行和預算監督工作。從預算層次看，預算組織包括國資委預算組織、國有資本運營機構預算組織和國有企業預算組織三個層次。每個層次中都包括預算編制、審批、執行、決算和監督等預算組織內容。從預算程序看，預算組織包括預算編制組織、預算審批組織、預算執行組織和預算監督組織等內容。其中，預算編制組織包括設定預算編制的具體機構及其職責，確定預算編制的程序和內容，協調預算編制的各種關系，編制預算草案等工作；預算審批組織包括預算審批機構對預算草案程序及內容的審查，預算審批機構對預算草案的審批及下達等內容；預算執行組織包括各預算執行機構對收益預算、投資預算、財務預算、資本變動預算等進行組織實施及評價激勵等內容；預算監督組織包括國資委、國有資本運營機構和國有企業等預算內部監督機構對各預算進行監督，人民代表大會、審計機關、財政部門等外部監督機構對各預算進行監督。 

（二）國有資本經營預算編制及運行機制

預算編制是各級預算編制主體，根據預算編制的程序和內容，遵循預算編制的原則，從預算編制準備到預算草案編制完成的全過程。從國資委預算看，預算編制是各級國資委根據本級政府國有經濟結構戰略調整和國有資本運營、管理和監督的需要，合理確定國有資本收益、國有資本再投入的各項指標，按照一定的程序和時間要求，編制本級政府的國有資本經營預算草案的過程。從國有資本運營機構預算看，預算編制是國有資本運營機構根據上級國資委下達的預算指標，結合本機構國有資本運營的實際情況，編制國有資本收益預算、國有資本投資預算和國有資本變動預算草案的過程。從國有企業預算看，預算編制是國有企業根據上級國有資本運營機構下達的預算指標，結合本企業資本經營的目標，編制本企業財務預算、投資預算、資本變動預算的過程。

（三）國有資本經營預算審批及運行機制

預算審批是預算審批機構根據其職責，按照一定的審批程序，對預算編制主體所提交的本年度預算草案和上年度決算進行審查、批準和下達的過程。預算審批過程同時也是對預算的監督過程。各級政府的國有資本經營預算由行使國有資本出資人職能的國資委編制，然后由財政部門匯總，將公共預算和國有資本經營預算一起交由同級人民政府審查，最后提交同級人民代表大會審批。國有資本運營機構的預算由各國有資本運營機構進行編制，由上級國資委進行審查和批準。國有企業的預算由各國有企業編制，其中，國有獨資企業的預算由上級國有資本運營機構審批，國有控股和參股企業的預算由公司董事會審批，并報上級國有資本運營機構備案。

（四）國有資本經營預算執行及運行機制

國有資本經營預算的執行是預算執行機構根據預算執行的任務，具體負責國有資本經營預算實施的過程。國資委預算的執行是各級國資委作為本級政府國有資本經營預算的執行主體，組織國有資本預算收益上繳，根據國有資本結構調整和國有資本運營、管理、監督的需要向所屬國有資本運營機構進行國有資本再投入，對所屬國有資本運營機構預算執行情況進行國有資本運營機構預算的執行是國有資本運營機構根據預算的安排，收繳所屬國有企業的國有資本經營收益，并向上級國資委上繳國有資本收益，根據本機構國有資本運營、管理、監督的需要向所屬國有企業進行國有資本的再投入，對所屬企業國有資本經營預算執行情況進行考核與評價、激勵與約束的過程。國有企業國有資本經營預算的執行是國有企業根據國有資本經營預算的安排，具體進行企業的資本經營活動，根據企業國有資本運營狀況和上級國有資本運營機構投入資本的比例，上繳國有資本經營收益，根據上級國有資本運營機構投入本企業國有資本的狀況和本企業發展戰略進行投資，同時，根據本企業產品結構、市場結構的調整適時調整資本的存量結構。

（五）國有資本經營決算編制及運行機制

決算是對國有資本經營預算運行結果的總結。國有資本經營決算不僅包括對國有資本經營收支預算的總結，還應該包括對資產存量運營狀況、資產增量運營狀況及國有資本保值增值狀況的總結。國有資本經營決算的編制也包括三個層次：一是國資委國有資本經營決算的編制。該決算具有宏觀性特點，重點編制國有資本收益決算，總結年度內國有資本的收支情況。國資委決算也要經財政部門匯總，向人民代表大會報告。二是國有資本運營機構決算的編制。該決算具有中觀性特點，主要是對本運營機構所經營的國有資本收益狀況、投資狀況及存量資產的運營狀況進行總結。國有資本運營機構決算需上報國資委批準。三是企業國有資本經營決算的編制。該決算具有微觀性特點，主要反映本企業國有資本經營和國有資本收益的結果。國有企業決算需公司董事會批準，報上級國有資本運營機構備案。

（六）國有資本經營預算監督及運行機制

國有資本經營預算監督是各預算監督主體對國有資本經營的預算編制、預算執行過程和結果（決算）進行管理、審計、監督的活動和過程。預算監督通常包括預算內部監督和預算外部監督。預算內部監督是國資委、國有資本運營機構和國有企業作為國有資本經營預算監督主體對預算編制、執行過程和結果所進行的監督活動。預算外部監督是人民代表大會、審計機關、財政部門對國資委預算、國有資本運營機構預算、國有企業預算的編制、執行和結果進行的監督。國資委的預算監督是國資委的預算監督職能部門對國資委自身的預算編制、執行進行監督以及對所屬國有資本運營機構的國有資本預算編制、執行和決算進行監督。國有資本運營機構的預算監督是國有資本運營機構的預算監督職能部門對其自身的預算編制、執行進行監督以及對所出資企業的預算編制、執行和決算進行監督。國有企業的預算監督是企業預算監督職能部門對企業的預算編制、執行情況進行監督。人民代表大會的預算監督是各級人民代表大會預算監督職能部門對各層次的預算編制、執行和決算進行審批和監督。審計部門的預算監督是審計部門的預算監督職能機構對各層次的預算執行、決算進行審計和監督。財政部門的預算監督是財政部門的預算管理監督職能機構對各層次的預算編制、執行和決算進行管理和監督。

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參考文獻：

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（責任編輯：韓淑麗）