深化我國農(nóng)村稅費(fèi)改革研究

摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的系統(tǒng)改革，是農(nóng)村各項(xiàng)制度改革中的重要環(huán)節(jié)。因此，采取有效措施推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文主要從三個(gè)層次探討了農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案，一是加快基礎(chǔ)層次的改革，二是深化核心層次的改革，三是完善相關(guān)配套改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；稅費(fèi)改革；配套改革

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002—2589（2008）18—51—02

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問題

2005年，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，由于改革方法過于簡單，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了許多問題。這些問題主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常年產(chǎn)量的核定方法不科學(xué)；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的繳納結(jié)算手續(xù)比較繁雜，給農(nóng)民帶來許多不必要的負(fù)擔(dān)和損失；農(nóng)業(yè)稅政策落實(shí)不到位，國家補(bǔ)貼被大打折扣，各地糧食部門壓級、壓價(jià)、壓秤打擊了農(nóng)民賣糧積極性；新的農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)不均問題突出，純農(nóng)業(yè)戶的稅收負(fù)擔(dān)相對加重；計(jì)稅土地面積不準(zhǔn)確、農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅價(jià)格與實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格存在差異；由于基層政府財(cái)政困難，鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)化解更加困難、農(nóng)村義務(wù)教育及其他公益事業(yè)受到較大影響；農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈存在隱患。農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)改革后，過去那種直接增項(xiàng)加碼、硬性攤派的事情少了，但出現(xiàn)了一些新動(dòng)向，個(gè)別地方甚至轉(zhuǎn)移加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。亂收費(fèi)的對象由大人向孩子轉(zhuǎn)移，向農(nóng)民強(qiáng)迫提供服務(wù)轉(zhuǎn)移，變相罰款種類增多。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本思路

這是要想解決在實(shí)際操作中出現(xiàn)的新問題，就要理清農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本思路：農(nóng)村稅費(fèi)改革是稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅減少制改革的重要部分，稅制改革是公共財(cái)政體制改革的重要一環(huán)，公共財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能改革的交匯點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革又是農(nóng)村各項(xiàng)制度改革的重要一環(huán)，這些制度包括農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革以及農(nóng)村社會(huì)保障制度改革等等。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及三個(gè)層次的改革:第一個(gè)層次是廢除農(nóng)村現(xiàn)行稅費(fèi)制度進(jìn)行的改革，這是核心層次的改革，這個(gè)層次的改革已經(jīng)基本完成;第二個(gè)層次是地方政府體制改革以及公共財(cái)政體制改革(包括農(nóng)村義務(wù)教育體制改革)，這是基礎(chǔ)層次的改革，這一層次改革的程度直接決定著農(nóng)村稅費(fèi)改革的程度，許多人將這一層次的改革看作農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革，其實(shí)不然，他們是農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)，這是我國農(nóng)村稅費(fèi)改革正在進(jìn)行的階段;第三個(gè)層次的改革是農(nóng)村各項(xiàng)制度的改革，這是相關(guān)層次上的改革，屬于農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革。也是我們面臨的最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，在這個(gè)層次上還將出現(xiàn)許多新的問題，所以要對前兩個(gè)層次進(jìn)行完善細(xì)致的改革，才能使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革達(dá)到更好的效果。

以前的農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路基本上是先進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，然后倒逼財(cái)政體制和政府職能改革。這種改革思路看起來是先解決最突出的問題，然后再由表及里、由淺入深的改革，事實(shí)上很難行得通。因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)問題只是基層財(cái)政問題和政府職能問題的結(jié)果及其表面化，前者是果，后者是因，不解決原因問題，結(jié)果的問題就無法真正解決。

今后深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，基本思路應(yīng)該有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變:重點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)層次的改革，先解決基層政府職能和政府機(jī)構(gòu)以及公共財(cái)政體制問題，為農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)提供制度保障，掃清農(nóng)村稅費(fèi)改革的障礙;對于核心層次的改革，依據(jù)是否符合市場經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政一般要求和國際慣例，對一些不符合的部分堅(jiān)決廢除，重點(diǎn)是科學(xué)合理的設(shè)計(jì)新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅制;與此同時(shí)，充分考慮其他改革的作用，比如農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革等。

要根據(jù)我們理清的改革思路對現(xiàn)行的改革策略進(jìn)行更為合理的調(diào)整。一是改革要由單項(xiàng)制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)向整體性制度變遷。目前的農(nóng)村改革雖然都在變革，但是并沒有從整體上設(shè)計(jì)改革的方向，這就使稅費(fèi)改革的目的比較模糊，而且單兵突進(jìn)，難以取得應(yīng)有的成效。因此，必須從整體上對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治制度進(jìn)行創(chuàng)新，彌補(bǔ)稅費(fèi)改革系統(tǒng)性不足的問題。二是由強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的組合模式向強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)變。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革具有強(qiáng)制性制度變遷的性質(zhì)，但是其他制度卻沿襲著誘致性制度變遷，這將會(huì)削弱整體性制度創(chuàng)新的強(qiáng)度，延緩整體性制度創(chuàng)新時(shí)間，錯(cuò)過整體性制度創(chuàng)新的時(shí)機(jī)，進(jìn)而加大稅費(fèi)制度創(chuàng)新的成本。因此，制度創(chuàng)新方式必須由強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的組合模式向強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)變。三是由漸進(jìn)的制度變遷方式向漸進(jìn)方式與激進(jìn)方式相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，特別是鄉(xiāng)村干部分流和機(jī)構(gòu)改革，如果按照漸進(jìn)方式，就難以取得和既得利益團(tuán)體斗爭的勝利。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體措施

針對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在實(shí)際操作中出現(xiàn)的新問題，我們要從以下三個(gè)層次進(jìn)行調(diào)整。

(一)加快基礎(chǔ)層次的改革

農(nóng)村稅費(fèi)制度是財(cái)政制度的一個(gè)環(huán)節(jié)，而財(cái)政制度又是政府制度的一個(gè)部分。農(nóng)村稅費(fèi)的職能只是為政府履行職能收集資金，農(nóng)村稅費(fèi)的問題，根本上是財(cái)政制度和政府制度的問題，因此，要改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，必先改革財(cái)政制度和政府制度。

1.逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求以及國際慣例，壓縮政府級次，實(shí)行三級政府框架，逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從根本上轉(zhuǎn)變了地方政府職能，可以減少上千萬的財(cái)政供養(yǎng)人員，不僅為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革鋪平了道路，也為政府職能轉(zhuǎn)變和精簡機(jī)構(gòu)解決了很大的包袱。具體設(shè)想是:實(shí)行中央、省、地方(地市、縣市)三級政府框架，取消地(市)管縣(市)的體制，地(市)級政府和縣(市)級政府脫離行政隸屬關(guān)系，使地(市)級政府和縣(市)級政府共同構(gòu)成我國的基層地方政府，并規(guī)范地方政府概念，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，使其作為縣(市)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要職能是維護(hù)本轄區(qū)的社會(huì)秩序，不設(shè)獨(dú)立的一級財(cái)政。

2.重建縣級公共財(cái)政體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革是公共財(cái)政體制改革的重要一環(huán)。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革促進(jìn)了公共財(cái)政體制改革;另一方面，只有加快公共財(cái)政體制改革，才能助推農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入。公共財(cái)政體系包括收入體系和支出體系，因此在規(guī)范地方財(cái)政收入的同時(shí)，必須壓縮基層財(cái)政的支出范圍，控制開支的惡性膨脹。科學(xué)劃分中央和地方財(cái)政收入范圍。必須按照建立公共財(cái)政體系的要求，科學(xué)劃分中央和地方財(cái)政收入范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門索取非規(guī)范收入的權(quán)力，同時(shí)剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大政府”具體組織征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的權(quán)力，改革和完善農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政稅分開，依法治稅。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)緩慢的過程，在沒有撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之前，必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，有效措施是鄉(xiāng)財(cái)縣管。

3.加快建立對基層政府的轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前地方基層政府的收入問題己成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大阻礙。其稅源的薄弱致使地方政府財(cái)政緊張與農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重同時(shí)并存。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)。政府機(jī)構(gòu)改革固然是根本途徑，但政府間轉(zhuǎn)移支付制度也要發(fā)揮應(yīng)有作用。建立和完善政府間自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，對農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步的推廣意義重大。

(二)深化核心層次的改革

核心層次的改革就是通常所說的農(nóng)村稅費(fèi)改革，也可以稱為狹義的農(nóng)村稅費(fèi)改革(相對應(yīng)的是廣義的農(nóng)村稅費(fèi)改革，包括基礎(chǔ)層次上的改革)。

具體措施是：

1.進(jìn)一步完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度；嚴(yán)格監(jiān)管附加農(nóng)業(yè)稅和公益金的征收；進(jìn)一步完善農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制。

2.取消“一事一議”制，一方面是因?yàn)椤耙皇乱蛔h”制既沒有科學(xué)的理論依據(jù)，也沒有實(shí)踐依據(jù);另一方面，“一事一議”制很可能甚至己經(jīng)成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的載體。

3.堅(jiān)決打擊對農(nóng)民的亂收費(fèi)。要將反腐敗與農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)合起來，嚴(yán)厲打擊對農(nóng)民的“三亂”。

(三)完善相關(guān)配套改革

農(nóng)村稅費(fèi)改革是整個(gè)農(nóng)村制度改革大系統(tǒng)的一個(gè)小系統(tǒng)，農(nóng)村制度改革是一個(gè)統(tǒng)一的整體，各個(gè)子系統(tǒng)的改革應(yīng)互相協(xié)調(diào)、緊密配合。與農(nóng)村稅費(fèi)改革相關(guān)性較強(qiáng)的農(nóng)村制度改革主要有農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村教育體制改革以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革等等。

（責(zé)任編輯/石銀）