全球化背景下的中國政府能力建設

摘要：全球化使得各國行政對象重新整合，行政資源重新配置，行政管理中公共服務日趨復雜，對各國政府行政能力提出了嚴峻的挑戰。全球化進程中提升政府能力意味著政府代表整個民族和國家利益進行自主決策和施政能力的提高。中國政府未來發展就是要建立一個擁有權威、充滿活力、富有效率的強有力的政府體制。

關鍵詞：全球化；中國政府；能力建設

中圖分類號：D031 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）20—37—04

一、全球化對政府能力的新要求

全球化使得各國行政對象重新整合，行政資源重新配置，行政管理中公共服務日趨復雜，對各國政府施政能力提出了嚴峻的挑戰。提升政府能力應注重兩個層面：其一，政府自主能力。全球化背景下，政府自主能力主要反映政府能否科學地處理自己與國內民族資本、外國資本的關系。以全球為范圍追求超額利潤的跨國公司總是將后發國家作為其產品的生產地、銷售地，后發國家總是以控制國內市場途徑來維護自己的生存空間，政府不僅要限制跨國公司的行為，保護民族資本，而且要本著效率與公平的精神，對市場與企業進行管制。全球化進程中提升政府能力意味著政府代表整個民族和國家利益進行自主決策和施政能力的提高;其二，這里所說的政府是廣義、宏觀的政府，即國家進行階級統治、政治調控、權力執行和社會管理的機關，它包括立法、行政、司法機構在內。政府是一個國家政治活動的主要載體，政府能力的發展是政治發展的重要內容，它包括指導能力、動員能力、分配能力、適應能力、利益綜合能力、管理能力、監督能力、服務能力、維護秩序能力等。

衡量政府政治能力大小、強弱的標準有二：一個是政府的權威性，即政府在多大程度上貫徹其指令。二是政府的效率，即政府在多快的速度上貫徹其指令和處理變化中的公共事務。

二、中國政府能力建設的發展目標

中國政府未來的發展就是要建立一個擁有權威、充滿活力、富有效率的強有力的政府體制。因此，加強權威、增強活力、提高效率是中國政府未來發展的基本內容和目標。

1.建設權威型政府

政治權威是人類組織社會生活的必然產物，也是實現社會和諧安定的必然要求。政府作為一種社會的組織和協調機構，必須要具有權威性。沒有足夠權威的政府就是一個軟弱無能的政府。中國政府是一個擁有相當權威的政府，這種權威主要來源于中國共產黨的組織、政策和成就，來自于中國領導人傳奇般的經歷和叱咤風云的才能智慧。歷次政治運動和政策的反復，腐敗現象的發展，加之改革中沒有隨著權力的下放及時和相應地建立一種宏觀調控的手段，政府的權威受到了削弱，政府的決策往往被化解。中國需要一個具有權威的、強有力的政府。加強中國政府的權威性，首先意味著要確立憲法和法律的尊嚴，做到真正依法治國，在法律面前人人平等。任何個人、團體、組織和機構都必須以憲法和法律為準繩，在憲法和法律所規定的范圍內活動，不能凌駕于憲法和法律之上；任何人都不能以任何借口和方式隨意地解釋和踐踏法律，干擾司法機關的司法活動。依法行政是現代行政管理的標志。

黨的十一屆三中全會以來，我國的立法工作取得了重大進展。以憲法為核心的有中國特色社會主義法律體系的框架已初步形成，在我國現代化建設中發揮著重大作用。但與改革開放和現代化建設深入發展的需要相比，還存在不少距離，有些法律需要修改，特別是規范政治行為的法律需要制訂。因此，加強法制建設，改善法制供給，提高立法質量，是我國政治發展的迫切要求，也是深化政治體制改革的重要任務。

首先，中國立法應實現中國國情與全球化的協調統一。全球化是一個充滿矛盾的過程：世界經濟與國家利益的沖突、理性認識與民族感情的價值危機、“西方化”與現代化的不同理解、物質的富饒與道德的低迷、社會的富裕與貧困的兩極分化等等，都嚴重地困擾著處在全球化進程中的每一個國家、每一個民族，甚至每一個個人，這些因素在中國立法中也會表現出來。中國人口眾多、經濟發展的不平衡、資源短缺等現實條件對立法形成了制約條件，如何保證立法更多地參與全球化的歷史進程，尤其是在“把全球化定性為多元主義的過程，一種經濟、政治、文化縱橫交錯的非固定過程”情況下，中國立法將面對法律多元主義的沖擊和挑戰，在民主、人權、法治、憲政、平等、自由等文化觀念方面，與西方價值觀以及其它文化的價值觀念形成相互影響，交互作用又相互沖突的態勢。中國立法應考慮上述問題與矛盾，并找到解決上述矛盾的辦法。

其次，立法行為的程序化和規范化。在全球化背景下，中國立法面臨著兩方面的任務。一方面，需要根據中國國情建立一套科學完備的立法程序，使立法得以規范；另一方面需要按照國際慣例和規則，建立可以最大限度與國際接軌的公正的法律程序。中國致力建構當代中國行政法制必須對接現代國際法制理念、規范、程序，實現兩個轉變：其一，法制規范的重點由規范民眾的社會行為轉向規范政府行為和自身利益；其二，由政府充當全能角色轉向政府有所為和有所不為，切實保護公民的切身利益，控制政府自身行為和利益。立法行為的程序化和規范化需要有嚴密完備的程序性法律規范，建構這樣一套規范體系是一項十分精細的工作，既需要不斷積累總結自己的經驗，又需要大膽借鑒和移植外國的成果。但是如何將本土“經驗”和外國“成果”有機地協調統一起來，有待文化、價值、觀念等問題的妥善解決，才可能真正實現。第三，中央與地方立法權限的合理劃分。中國經濟改革出現的經濟主體多元化、經濟利益多樣化的現實，以及地方經濟、社會和文化的不斷強化和發展，都會在立法上表現出向中央爭取更多立法權力的傾向，實踐已證明，中國改革開放20多年，始終貫穿著地方權力日益擴張，中央權力逐漸式微的特點，表現為地方以各種方式擴大其立法權限。如何才能提出一個中央和地方都能基本接受的立法權限劃分方案，是目前《中華人民共和國立法法》正待以解決的問題。第四，憲法監督體制的建立。中國憲法規定了立法不抵觸原則，其它有關法律規定了法律的備案審查制度、立法解釋制度等，但由于沒有專門的違憲審查監督體制，立法的合法性原則難以保證。在實踐中，一些部門以合法擴權卸責，搞立法部門主義；一些地方借立法謀私，搞地方保護主義。這些現象難以杜絕，很大程度上是與沒有建立有效的憲法監督體制有關。

再次，加強中國政府的權威意味著加強中國各級政府的權威。就目前中國的現實狀況來說，首先要確立和加強中央政府的權威。中國政府要有領導、有步驟地推進現代化進程，實現政治經濟改革，這決定了確立各級黨委政府的權威尤其是確立中央政府的權威，是十分必要的。確立各級政府的權威并不是恢復舊日高度集權的包辦主義，而是要在改變舊日管理方式的同時，強化宏觀和間接調控手段（經濟和法律手段），并通過強化政府的各種能力，如指導能力、動員能力、分配能力、維護秩序能力等提高政府權威。最后，加強中國政府的權威還意味著要樹立中國政府立法機構、司法機構和行政部門的地位，使其真正獨立地依照憲法和法律來行事。尤其是作為立法機關的人民代表大會，忠實地代表人民行使國家最高權力，確立起人大的權威，維護其權力的全威性，特別是維護立法和監督方面的權威，對于發展社會主義民主政治意義重大。

政府的權威性主要反映了人民對各級政府和政府領導人的信任、支持的程度。因此，政府的權威問題實際上就是政府對人民群眾的關系問題，或者說是政府對人民的政治參與的態度問題。當政府順應民意，而且當人民通過政治參與同政府保持一致時，政府便擁有較高的權威。因此，加強中國政府的權威，從根本上說就是政府要取得人民群眾的信任，理順同人民群眾的關系。而要取得人民群眾的信任，要求政府必須具備兩種能力：一是動員能力，即動員所有可以利用人力和物力資源，以實現社會大眾所追求的目標的能力。但其前提條件是要將社會追求的目標與人民大眾的相關利益緊密地結合起來，形成明顯而固定的目標。二是分配能力，即政府通過一定的方式公平合理地分配社會價值的能力。社會分配的公正與否，關系到人民大眾對政府的一般態度，也關系到社會的穩定。

2.建設充滿活力型政府

充滿活力是中國政府未來發展的一個重要目標，它包括兩個方面的內容：一方面是社會具有的活力；另一方面是政府應克服僵硬的體制，具有靈活應變的適應能力。社會活力問題主要涉及政府與社會的關系問題，也即政府的權限和社會的自由度問題。政府的靈活應變能力一方面要求政府具有很強的適應能力，另一方面涉及到各級政府內部的構造和職責權限問題。在政府與社會的關系方面，政府應積極協調國家與社會的關系，努力建立具有比較完備的自我保障、自我管理、自我發展和自我服務的成熟的現代社會。政府的應變能力也包括處理好政府與市場的關系。在社會生活中，市場與政府是兩種不同的制度安排。市場經濟是極具有穿透力的，具有很強的地理擴張傾向，其邏輯是將經濟活動集中在便于生產并獲得高額利潤的地方；而政府行為的邏輯則是獲取并控制經濟增長及資本積累的過程，并且對經濟的管理往往服務于某種意識形態的目的。全球化使得人們處于異常復雜的時代，所面臨的是一個十分復雜的社會，因而，政府必須不斷提高管理技巧和能力，以適應復雜多變的內外關系。因此，必須協調政府及市場的關系，建立符合市場經濟發展要求的政府宏觀調控體制，在規范市場運行機制的基礎上，實現政府與市場對社會發展的共同作用。對于中國這樣后發型現代化國家來說，市場經濟體制要能產生積極的效果，離不開政府的培育、引導和監控。因此，政府宏觀調控體制的建立和完善不是一個靜態的過程，而是動態的過程，必須時刻與社會發展保持內在的主動關系。

市場經濟的發展，是以生產關系和社會交往關系為重要表現形式的社會生活獲得了相對的獨立性。然而，相對自主的社會要真正自主起來，最為關鍵的是要實現自身的成熟和發展。由于受計劃經濟的長期影響，中國社會在這方面比較薄弱。因而，政府還要協調與社會的關系，實現市場經濟所要求的政府與社會的平衡，就必須幫助中國社會實現整體的發育和成長。為此，在制度建設中政府與社會必須進行以下幾方面的努力：第一，擴建新的社會保障體系，并使其不斷完善，使就業、醫療保險、養老、貧困救濟等都能獲得制度化的保障，從而為社會的穩定和經濟的有效發展提供基礎；第二，建立公正合理的社會財富再分配體系，通過制度化的手段，最大限度地克服地區之間、城鄉之間、階層之間以及不同社會成員之間的貧富分化，實現共同富裕；第三，推進社會中介組織建設，為國家調控社會、社會監督國家以及國家與社會的管理提供專業化的組織體系，實現國家管理和社會自我管理的現代化；第四，加強基層群眾自治建設，依法推進各種形式的自主性組織的建設，這不僅能夠使分散的利益獲得整合，而且也使許多社會問題有可能由社會自己解決。

應當在健全法制和加強宏觀調控的同時，進一步擴大社會、個人和企業的自主權。這要求中國政府明確其權限，確立有限政府的原則，將其權力干預限定在恰當的范圍之內。同時，要轉變政府的職能，強化其服務、協調、監督、指導能力，變直接的行政管理為間接的法制管理。在政治上層建筑領域，要重新定位政府角色、轉變政府職能開始，堅定不移地推進行政管理體制和政治體制改革，真正落實基層民主和大眾參與制度。通過政府角色重新定位以及行政管理體制的變革，使政府從微觀經濟領域退出，變直接管理為宏觀管制。管理決定在這個社會上什么可以做，什么應該做；而管制決定在這個社會上什么不可以做，什么不應該做，政府的職責只是控制他們不要出格，引導他們走向社會發展的總方向。

各級政府所應具有的應變能力，是指要求政府對社會現代化過程中所產生的新問題和新挑戰能夠應付自如，能夠較好地適應國際國內的環境壓力。在社會現代化過程中，社會是千變萬化的，而且有些變化是突如其來和難以預料的，任何一種社會的變化，其變化的廣度和深度、規模和速度，都可能是前所未有的。這就要求政府克服組織和程序僵硬性，對每一種變化及時做出靈活的反應，以適應社會環境的發展變化。因此，全球化迫切要求政府要進行行政創新。

全球化對中國最大的挑戰體現在經濟和社會兩個方面，帶來的機遇也在這里。管理和協調經濟手段，解決就業問題，控制通貨膨脹，扶植經濟增長，擴大中國在全球的經濟效益及世界市場的份額，保護民族產業，提高國內產品的國際競爭力，成為政府的主要施政目標。因此，實現政府行政創新，是中國政治體制改革的一項重要任務。中國政府行政創新應從以下兩方面入手：一方面是調整政府職能。政府必須合理調整經濟職能，提高應對全球化經濟劇烈動蕩的能力。不僅要能夠維持本國經濟在高度開放下的宏觀平衡，而且要能正確認識本國經濟在全球經濟中的比較優勢，把握這種優勢的動態性和人為性，充分發揮國內經濟資源的潛在能力，通過制定正確的發展戰略，調整經濟結構，創造良好的市場運行條件，確定有利于公平和高效競爭的政治經濟規則體系，加強制度創新，全面提高綜合國力，從而增強本國經濟在全球經濟中的競爭力。另一方面，全球化對政府職能提出了重新定位的要求。全球化使世界市場失靈沖破國界的束縛，世界性的市場失靈成為全球化的伴生物和副產品，這意味著后發國家要強化政府維護本國經濟安全的職能，化解全球化所引致的經濟滲透，以及附有條件的經濟援助等對本國經濟安全帶來的威脅。此外，全球化導致了各國間相互依存，改變了政府行為環境。一國政府宏觀經濟政策，諸如產業政策、財政政策、貨幣政策、匯率政策的有效程度受到其他國家的宏觀經濟形勢和宏觀經濟政策的影響。諸如，一國制定的貨幣政策要充分考慮到本國金融市場融合的程度以及對本國貨幣政策效果的影響。事實上，國際資本的大量流動，使各國政府對貨幣價值的調控能力越來越小。這樣，一國政策尤其是中央政府獨有的職能，日益成為國際社會共同擁有的權力。

3.建設富有效率型政府

富有效率是政府機構設置與管理的根本原則。中華人民共和國憲法明確規定：“一切國家機關實行精簡的原則”。政府機關是國家機構中規模最龐大的系統，擁有廣泛的權力，和社會公民發生著最為廣泛的聯系。其機構是否精簡，人員是否精干，開支是否簡便，直接關系到行政管理的效能。建國以來，國家一直倡導精兵簡政，要克服機構臃腫、人員膨脹、人民負擔過重的問題，但這一問題并未得到很好的解決。富有效率的政府意味著：第一，分工合理。政府在橫向職能和部門分工上不宜過細，一個機構能完成的工作，不設兩個或幾個機構，凡重疊的機構要撤消，業務和性質相近的機構要合并。第二，層次簡化。機構層次繁多是造成機構臃腫、人浮于事的主要原因之一。行政組織要實行分級管理、分層負責，只設必要的管理層次。管理層次少，可以減少管理費用，信息溝通也比較迅速，并可以減少信息失真的現象。層次要簡化，也意味著各層級之間保持必要的聯系，即上級提出目標、下達計劃、制定政策，但不能越俎代庖，干預下級工作。下級在職責范圍內的事情，依據既定的政策獨立做出決策，上級只保留例外事項的決定權和控制權。這樣便減少了不必要的中間環節，避免了手續繁多、中間堵塞和運轉不靈的狀況。第三，幅度適宜。管理幅度是指一個主管部門或上級領導能直接有效地指揮下屬機構和人員的數量。管理幅度過大，易導致顧此失彼，誤時誤事；管理幅度過小，則增加了管理的層次。政府機關要依據工作的性質、領導者的素質等因素綜合判定管理的幅度。第四，政務簡化。政府機關對社會的管理主要是政策的管理、規劃的管理、資源分配的管理和法制的管理。第五，領導精干。富有效率的政府要求有精干的領導群體或領導班子。他不僅要求有素質的、符合四化要求的政務類領導者，更要求領導群體要精干，不能濫設職位、濫賜官職、濫設副職；要求領導群體內部分工明確、職責明確、責任明確；要求領導者之間協作配合、精誠團結。第六，人員精干。在行政機構的工作任務、職權范圍、管理層次等問題之后，配備人員是關系到政府是否精干的首要問題。要改變傳統上存在的人員數量，控制人員編制的隨意增長，要依據職能、任務、工作的性質、工作的責任、職位所需要的資格條件確定編制人數，并依此確立所需人員。因事擇人，因事設職。

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（責任編輯/劉惠音）