法治化視閾中的歷史文化名城建設

摘要：在新的歷史時期，堅持科學發展觀，以人為本，秉持法治，高揚法治精神，對于把握杭州獨特個性，傳承弘揚杭州文化特色，彰顯城市魅力，促進杭州的歷史文化名城建設、發展和保護，具有特別重要的意義。

關鍵詞：法治化；歷史文化名城；建設

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）22—26—03

歷史文化是一個國家和民族群體意識的載體，是一個民族綿延的“精神基因”，一座城市的歷史文化，是城市的精髓和靈魂，是激發城市活力的源泉。杭州是中國七大古都之一，國務院首批頒布的國家級歷史文化名城，元朝的意大利旅行家馬可波羅在其游記中贊嘆杭州“無可置疑是世界上最美麗華貴的城市”。8000多年的文明史、2200余年的建城史，古城寶貴的歷史資源和深厚的文化積淀，是杭州過去、現在和未來社會進步的源泉，也是現代化城市建設和發展的基礎。對于城市建設發展中的歷史文化遺產保護，存在的各種問題和挑戰，必須以文化戰略的眼光進行審視，從全局、宏觀的戰略和發展角度加以思考和研究，更應從法治化角度加以分析解決。因此，在新的歷史時期，秉持法治，高揚法治精神，對于把握杭州獨特個性，傳承弘揚杭州文化特色，彰顯城市魅力，使杭州的歷史文化名城保護和現代化城市建設相輔相成，相得益彰，具有特別重要的意義。

一、 杭州歷史文化名城建設中的法治化必然性分析

杭州歷史悠久，至今已有2200多年的建城史。自秦設縣，至南北朝先后設臨江郡、錢塘郡，隋改錢塘郡為杭州。隋煬帝開鑿運河，使杭州成為水居江河之會、陸介兩浙之間的交通要地，“川澤沃衍，有海陸之饒”。唐代中期，杭州已是“珍異所聚，商賈并輳”的東南大都。吳越定都杭州，保境安民，交通南北，融匯海內外，促進經濟文化發展。北宋時期，杭州為路治所，其經濟、文化更加繁榮，西湖山水更加秀麗，時人譽杭州為“地有湖山美，東南第一州”。南宋定都杭州，大批北方人口流寓徙居杭州。據咸淳《臨安志》記載，當時臨安府人口已達124萬之眾。在南宋治杭的150多年間，南宋朝廷還著力進行市政建設，營造宮殿和官署，擴建城墻，修筑道路，整治河道，疏浚西湖，建造園林，使杭州不僅成為國內最繁盛的商業都市和對外貿易口岸，成為聞名海外的旅游勝地，同時也為杭州成為國家級的歷史文化名城奠定了堅實的歷史基礎。

時遷鼎革，煙云幾度，近世國運多舛，杭州這座歷史文化名城，也多次遭戰火侵襲。當代杭州的建設發展中，由于法制的缺失，也多教訓。

（一）城市規劃政策導向的多變，城市建設失調，城市特色銷蝕

城市規劃作為政策干預的主要手段，無論在計劃經濟還是在市場經濟體制下，都對城市的發展建設起著控制和引導作用。杭州自解放以來，曾多次對城市總體規劃進行過編修，總體規劃確定的城市戰略方針以及城市性質職能，對杭州區位內的空間結構產生了較大影響。五十年代初期，在當時蘇聯專家的幫助指導下，杭州城市的性質被確定為“風景休療養城市”。由此而產生的結果是，在西湖周邊的群山和風景區內，一瞬間出現了大量的以休養、療養為主要功能的建筑物。1958年前后，根據當時的特定形勢，杭州又被確定為“綜合性工業城市”。杭州鋼鐵廠、杭州重型機械廠等一大批重工業企業隨即在半山等地崛起。以后在以“工業化和旅游并重”發展方針的指導下，杭州在發展旅游業的同時，又逐步形成了以機械電子、紡織絲綢、化工醫藥和輕工食品為支柱的輕工業產業。直至1983年，國務院批準下達的杭州城市總體規劃，才最終把杭州的城市性質確定為省會城市，全國重點風景旅游城市和歷史文化名城。幾度滄桑，政策導向的多變易變，使杭州城市建設失調，城市歷史文化特色銷蝕。

（二）新城建設和舊城保護之間的偏頗，文化符號凋零，城市精神衰落

在發展經濟和改善市區居民住房條件的雙重壓力下，1986年，杭州提出了“住宅建設實行改造舊城與建設新區相結合，以改造舊城為主”的城建方針。據不完全統計，到1999年底經審批許可拆遷的舊房面積為670.21萬平方米，其中1999年度拆除舊房119萬平方米，拆遷居民（單位）1.24萬戶。

在市場效益和經濟理性主義的驅動下，保護與發展，成為一枚硬幣的兩個方面，杭州古城和歷史街區被逐漸蠶食，保護線劃到那里，幾乎拆除線也就劃到了那里。在“舊城改造”的旗號下，由于違反城市規劃、文物保護、歷史文化名城保護的原則和法規，致使一些歷史街區被改造得面目全非，快速消失，許多不可再生的歷史文化遺產遭到毀滅性的破壞，尤其是在歷史街區、傳統民居、傳統店面整片成片的消失，文化符號凋零，城市精神衰落。這種“發展性破壞”，令我們扼腕頓首，欷噓長嘆，更令我們深刻反省和警示。

二、 法治化：杭州歷史文化名城建設的策略選擇

法治是一個以法律為主導的有序化的社會，依法治國，“依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”是黨領導人民治理國家的基本方略，也是我們建設發展歷史文化名城的策略選擇與訴求。

（一）以科學發展觀為統領，強化以人為本的歷史文化名城建設價值理念

科學發展觀是指導我們當代中國特色社會主義事業的核心思想，其第一要素是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。建設歷史文化名城、提升文化軟實力，是政治責任、歷史責任，也是落實科學發展觀的重要舉措；同時，歷史文化名城建設是一個在積累中發展，在發展中創新的漸進過程，這里面需要研究的問題很多，需要做的工作也很多，必須堅持以人為本，堅持全面協調可持續發展和統籌兼顧的工作方法，防止和警惕急功近利的思想，充分考慮市情，以科學務實的態度扎實推進。

“所謂法治，即是以某種穩定的制度模式去限制、監控這些統治者或政治權威們的權力，以張揚(個人)是社會、國家、群體之本———本原、本身、目的的價值理念。亦即說，‘以人為本’的法治當:①以全體公民的意志為法律條設。②重在保障個人權利、自由。③因之必須重點設防政治權威的權力。”[1]1人是目的，人是主體，法治化城市為人而生，為人而存，必須高揚人的主體性精神。在我國當下的法治實踐中，工具主義色彩依然濃重。歷史文化名城建設必須堅持以人為本，造福于民，把最廣大人民的根本利益實現好、維護好、發展好是歷史文化名城建設工作的出發點和落腳點。千方百計地滿足人民群眾的精神文化需求。必須實行保護性開發戰略，加大發掘和保護力度，搞好文化生態建設。以保護傳統文化和文化資源為重點，推動文化建設的持續發展。

古人云：托物寄情，托物寄史。從河流山脈、地形地貌、樹林草地，到歷史街道、文化古跡、傳統民居，再到傳統技能、風俗習慣、文化情操等。這些都是形成一個城市記憶的有力物證。文化遺產，往往是一座城市文化價值的重要體現。這些文化遺產存留在城市的空間中，融合在人們的生活中，對城市的風貌，人們的行為起著無法替代的作用，潛移默化地形成一種城市文化。同時，必須加強立法，加大非物質文化遺產的保護。如城市聲音：戲劇、方言等非物質文化遺產，它們可以代表很多人對這座城市的感情；那些叫賣、說唱、吵鬧、喧嘩代表著城市的活力和表達方式，它既是一種美學，也是一種社會觀察。留住這些聲音，穿越時空，后世的我們，仿佛瞥見了先民在此繁衍生息的身影，瞥見了那一線耀眼的文明曙光。

文化遺產積淀和凝聚著豐富的文化內涵，成為反映人類過去生存狀態，人類的創造力以及人與環境關系的有力物證，成為城市文明的紀念碑，無法復制的特征又使它們具有不可再生的唯一性特征。同時歷史賦予它們一種難得的文化價值，這種文化價值可以轉化為寶貴的文化資源，對現代城市精神生活的許多方面都有積極影響。英國學者費爾頓在其《歷史建筑的保護》一書中，把文物建筑的這些價值歸納為三個方面：即，情感價值，包括奇觀，認同性，延續性，精神的和象征的作用；文化價值，包括文獻價值，歷史價值，考古價值，美學和象征性的價值，建筑學的價值，市容風景和生態學的價值，科學價值；使用價值，包括功能價值，經濟價值，社會價值，政治價值。文物古跡所具有的這些價值，使富有遺跡的城市，即所謂“歷史性城市”，宛如活的歷史博物館，城市的歷史文化，從城市規劃的布局形式，到宏偉的建筑和精美的藝術品，人類歷史上的每一個腳印，科學、藝術和技術上的每一次進步，都在這里留下他們的痕跡。歷史性城市，凝結了一代又一代居民的思想、智慧、生活氣息，它們訴說著城市的歷史和文化，同時也很好地體現了城市文化的傳承。

（二）進一步完善、健全歷史文化名城保護的法律法規體系，提升立法的質量和效益

法律是現代社會行為的依據，制度是行為的約束和規范機制，歷史文化名城的建設發展離不開制度層面的建設，歷史文化名城的保護更需要相應的法律保障。

文化遺產是國家不可再生的重要資源，是城市綜合實力的重要組成部分，在現有立法的基礎上，以對歷史負責，對名城負責的高度，結合本地名城保護的實際，積極探索適合區域特質的保護策略，把杭州社會經濟戰略、城市道路布局、城市設計等統籌兼顧，把文物古跡、歷史地段、歷史風貌、歷史文化等從城市整體發展的角度出發，采取區域整體保護和單體保護相結合的點、線、片的保護方式，有選擇地劃定歷史文化保護區，進行分層、有重點的保護，在空間上組成一個體系，使之保持城市鮮明的特色，進一步完善、健全歷史文化名城保護的法律法規體系。同時，加強立法的調查研究和規劃預測，改進創新立法的方案和程序，更加注重于提升立法的質量和效益，細化保護規劃。

（三）深化法制的宣傳教育，激發城市公眾的歷史文化名城保護意識

目前，在歷史文化名城的建設發展和保護中，城市公眾的參與方式是被動思維，而不是積極主動的。由于沒有足夠的內在動力和信息，公眾和政府不是互動的關系，他們常常由于角色的局限和教育水平以及信息不對稱而被誤導。而且，在許多情況下，參與者只是“質詢者”，甚至只是“裝飾品”，所謂民主的“秀物”。公眾參與的介入滯后，使得公眾沒有機會參與歷史文化名城的建設、發展和保護決策的全過程，與政府不具有連續互動的關系。對公眾力量進行宣傳教育可以激發公眾的保護意識，但只有讓公眾自覺參與其中，才能使歷史文化名城的建設發展和保護有堅實的基礎。

只有尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，充分肯定和尊重人的主體地位、把人作為社會發展的價值主體的前提，才能推動文化與經濟的和諧統一與融合發展。文化建設從根本上說是人的建設，科學地處理好城市發展與人文生態保護之間的關系，從而強化城市人文生態保護意識。

堅持群眾路線是我們黨的優良傳統，是我們黨的事業不斷從勝利走向勝利的重要法寶，在新的歷史時期，這一優良傳統不是要削弱而是要加強，在歷史文化名城的建設發展和保護中，必須堅持走群眾路線，要堅決擯棄領導干部說了算的現象，既要尊重文物和規劃方面專家的意見，但是也不能因此否定群眾在舊城改造中很多好的意見、建議，要自覺聽取群眾意見，吸收群眾智慧，接受輿論監督。規劃和建設須通告公眾，廣泛開展調查和聽證，讓公眾分享決策權力，分享鑒定權，消解城市規劃中的精英決策模式“隨意性、偶然性等非程序化”的弊端。增強市民的法律意識，培植主體性與責任感、使命感。著力向廣大群眾宣傳歷史文化名城建設保護有關的法律和地方性法規，使之明確保護歷史文化遺產對國家對地方對自己都有益處，是自己義不容辭的職責。

（四）創新歷史文化名城的建設模式，建立規范、有效的歷史文化名城建設機制

推進歷史文化名城建設全面協調可持續發展，創新歷史文化名城的建設模式，建立規范、有效的歷史文化名城建設機制。一是創新領導機制。成立由相關成員單位參加的、高規格的市文化名城建設指導委員會，統一部署、協調聯動，為各項工作扎實推進提供了堅強組織保障。二是創新投入和激勵機制。建立文化產業發展基金和文化獎勵基金，制定文化建設突出貢獻人才獎勵制度，加大對文化發展的支持力度。三是創新管理機制。轉變政府職能，面向群眾、面向市場。四是創新投融資機制。確定公益性文化事業項目由政府主導，經營性文化產業由市場主導，逐步建立多元投融資機制，積極引導和鼓勵民營等社會資本及外資進入法律允許的文化領域，多方位多渠道籌集資金。例如:利用銀行開發籌集資金；利用市場經濟中土地使用制度轉變的機遇籌集資金；建立名城保護基金會向社會征集資金；采取古建筑轉讓間接籌集資金；非文物保護單位古建筑“上市”間接籌集資金；從稅收中提取名城保護費用，等等。充分調動各方面文化建設的積極性和主動性，推動文化事業大發展大繁榮。

三、借鑒域外成熟成功的法治經驗，以科學務實的態度扎實推進歷史文化名城的建設

“他山之石，可以攻玉”。在歷史文化名城建設發展和保護中，我們必須以謙卑的態度，借鑒域外成熟成功的法治經驗。

（一）確立動態“循序漸進式”（Step by Step）的保護理念

如西方強調了舊城保護中的延續性與持續發展，對于有歷史價值的舊建筑多用再循環（Recycling）、適應性再利用（Adaptive use）、建筑再生（Re-architecture）等，著眼于主動式的再利用（Ruse）。1976年的《內羅畢建議》及1979年的澳大利亞的《巴拉憲章》中都明確提出了“改造性再利用”及保持歷史街區的延續性。

（二）注重對歷史性環境的保護立法的科學化、系統化、法制化的良性循環

歐洲、美國等發達國家都成功的制訂了城市遺產或建筑保護法。英國1882年頒布古跡保護法，1953年制定了保護歷史性建筑的法令。法國1840年成立了歷史建筑管理局，1913年頒布了保護歷史性建筑的法令，規定不論公物或私產，一旦被歷史建筑管理局認定為歷史性建筑就不得再拆毀。1943年立法規定在歷史性建筑周圍500米以內改變環境面貌要得到專門批準。法國在1962年就制訂了國家級的城市、城鎮建筑保護大法，城市保護法律，使得城市作為歷史和文化載體的功能得到了完美的體現。

（三）注重立法的開放性、前瞻性

巴黎城市的歷史文化保護策略在世界歷史文化名城保護中，可以堪稱成功的典范，其對巴黎城市發展的前瞻性：嚴謹，具有可實施性的各項保護措施與法律；巴黎人對巴黎城市的保護理念與責任感，成就了這個世界上最美麗的古城。其歷史文化保護的措施與經驗是值得我們在城市保護與發展方面深入思索和學習的。

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Historic Culture Famous City Construction in the Visual Threshold of Law

——Taking Hangzhou as an Example

Abstract:In the new history period， persistence the scientific outlook on development， making people the center， adhering the rule of law， uplifting the spirit of law， have the special and important meaning for holding special character in Hangzhou， expanding the cultural special features of Hangzhou， showing the city magic power， promoting the historic culture famous city of Hangzhou construction， development and protection.

Key words:law; historic culture famous city;construction

（責任編輯/石銀）