論提升民族自治地方政府公共服務(wù)能力

摘 要：本文從分析民族自治地方政府公共服務(wù)的特殊性入手，總結(jié)出了提升民族自治地方政府公共服務(wù)能力的對(duì)策，即重塑民族自治地方政府公共服務(wù)理念、優(yōu)化民族自治地方政府公共服務(wù)職能、創(chuàng)新民族自治地方政府公共服務(wù)方式、完善民族自治地方政府公共服務(wù)體制等。

關(guān)鍵詞：民族自治；特殊性；政府公共服務(wù)能力

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2008）24—21—02

一、民族自治地方政府公共服務(wù)的特殊性

所謂政府公共服務(wù)能力，就是指政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能及其有效性。民族自治地方政府公共服務(wù)由于其民族和地域的特殊性，呈現(xiàn)出一些不同與其他非民族自治地方政府公共服務(wù)的特點(diǎn)。

首先，民族自治地方政府公共服務(wù)在公共服務(wù)質(zhì)量上、內(nèi)容結(jié)構(gòu)上和輸出方式上都具有民族性。以義務(wù)教育為例，內(nèi)地與民族自治地方有較大差異。在教學(xué)語言選擇上，內(nèi)地一般使用漢語教學(xué)，而民族地區(qū)往往需要雙語教學(xué)；在義務(wù)教育年限上，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)基本普及九年義務(wù)教育，開始進(jìn)行十二年義務(wù)教育，而大多數(shù)民族地區(qū)還在為鞏固九年義務(wù)教育而奮斗，少數(shù)地區(qū)甚至還只能保證六年義務(wù)教育。少數(shù)民族群眾所需要的公共服務(wù)內(nèi)容除了教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等一般性的項(xiàng)目外，由于特殊的地理位置和歷史文化因素的影響，還需要政府提供一些特殊的公共服務(wù)，如維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定，弘揚(yáng)民族文化等。民族自治地方文化環(huán)境的民族性和多樣性，對(duì)政府公共服務(wù)方式也提出了特殊的要求。如根據(jù)國家法律和法規(guī)規(guī)定，許多民族自治地方文化、教育、廣播、電影、電視、報(bào)刊發(fā)行及衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的各種文件，都要分別采用兩種或兩種以上語言文字。

其次，民族自治地方政府公共服務(wù)的成本也具有特殊性。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在：民族自治地方與一般地方相比，政府在公共服務(wù)成本支出的差異性上。民族自治地方政府公共服務(wù)成本的特殊性與民族自治地方自然地理和經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展歷史是緊密相關(guān)的。土地面積大小直接影響和制約著教育、衛(wèi)生、文化、科技、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目費(fèi)用的高低。國土面積較大的自治地方，即使人口稀少，只要有居民居住和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，就需要配備一定數(shù)量的行政管理人員，相應(yīng)地也需要有教育、衛(wèi)生、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。即使這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政自給水平比較低，只要出于保持國家領(lǐng)土完整、國土管理、民族團(tuán)結(jié)以及開發(fā)需要，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的財(cái)政支出。民族自治地方大多幅員遼闊，人稀地廣，地處邊陲，這得民族自治地方行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人數(shù)高于一般地區(qū)，造成政府維持性公共服務(wù)成本增加。同時(shí)，許多民族自治地方地處高寒地帶，氣候惡劣，東西及南北跨度大，各種相關(guān)費(fèi)用(烤火費(fèi)、取暖費(fèi)、差旅費(fèi)等)開支也大。

二、 提升民族自治地方政府公共服務(wù)能力的對(duì)策

（一） 重塑民族自治地方政府公共服務(wù)理念

政府公共服務(wù)理念是政府公務(wù)員在長期的公共服務(wù)活動(dòng)中逐步形成并積淀下來的一種意識(shí)和觀念。政府公共服務(wù)理念一經(jīng)形成，就會(huì)對(duì)政府公務(wù)員的行為產(chǎn)生深刻的影響。由于民族自治地方信息不靈、交通閉塞和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滯后，使民族自治地方政府公共服務(wù)活動(dòng)還受到一些陳舊觀念的影響，如“官本位”、“人治”政府、“全能”政府等，造成了政府公共服務(wù)效能低下，影響了政府整體功能的發(fā)揮。

在新的發(fā)展時(shí)期，重塑政府公共服務(wù)理念主要包括：第一，發(fā)展服務(wù)理念。為發(fā)展服務(wù)是政府公共服務(wù)的根本目的。民族自治地方政府要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以廣大人民群眾的根本利益和人的全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，為了人與人、人與自然，人與社會(huì)的更加和諧，不斷提供切實(shí)有效的公共服務(wù)。第二，市場(chǎng)服務(wù)理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起著基礎(chǔ)作用，企業(yè)是市場(chǎng)活動(dòng)的主體，客觀上要求政府為社會(huì)、市場(chǎng)和公民服務(wù)。因此，民族自治地方政府必須按十六屆三中全會(huì)的要求，“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)”上來。并且，要在政府提供公共服務(wù)過程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，通過引進(jìn)競(jìng)爭，開放公共領(lǐng)域，打破政府服務(wù)的壟斷，政府與社會(huì)共同提供公共服務(wù)，提高政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效能。第三，法治服務(wù)理念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，競(jìng)爭是市場(chǎng)機(jī)制的核心，而競(jìng)爭要靠市場(chǎng)主體的活躍，這客觀上就要求用法律來保障市場(chǎng)主體的自由和權(quán)利。并且競(jìng)爭導(dǎo)致各主體之間的緊張關(guān)系，也要靠法律來協(xié)調(diào)并解決相關(guān)問題。沒有屬于每一個(gè)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)自由，以及規(guī)則保障，就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，民族自治地方政府要提供良好的法治服務(wù)，創(chuàng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境和市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境，保證社會(huì)穩(wěn)定、治安狀況良好、人民群眾安居樂業(yè)。必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)，堅(jiān)持法定程序的前提下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，避免行為的隨意性，確保公共服務(wù)的有效性。

（二） 優(yōu)化民族自治地方政府公共服務(wù)職能

政府職能中的“職”是政府職守，是應(yīng)該干什么，“能”就是政府公共行政能力，是如何去干才有效。可以說，優(yōu)化政府服務(wù)職能是提高政府服務(wù)能力的前提。

由于民族自治地方地理位置較封閉、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱、市場(chǎng)發(fā)育較滯后等因素，使民族自治地方政府扮演了許多不應(yīng)有的生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化了，如為農(nóng)戶和企業(yè)提供政策、科技和信息服務(wù)等方面非常弱。的確，政府對(duì)某人所提供的服務(wù)可能變成對(duì)其他人的管制問題在于政府干預(yù)市場(chǎng)和企業(yè)過多，規(guī)制過多，政府的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。政府職能成為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的瓶頸。因此，民族自治地方政府必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，真正實(shí)行政企分開、政社分開、政事分開，充分發(fā)揮企業(yè)和非營利組織的積極作用；要在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，以彌補(bǔ)和矯治市場(chǎng)缺陷為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置和政府配置的最佳結(jié)合為目標(biāo)，把握地方政府服務(wù)職能的有效性限度，并能按照實(shí)際上的需要和治理上的可能，逐步地、系統(tǒng)地、穩(wěn)定地劃分地方政府和基層自治體之間的事權(quán)，從熱衷于“管、審、批”的職能，轉(zhuǎn)變成致力于“扶、幫、助”的職能，摸索和形成適應(yīng)民族自治地方發(fā)展的政府服務(wù)職能體系。

新的發(fā)展時(shí)期，民族自治地方政府公共服務(wù)職能主要包括：一是準(zhǔn)入性服務(wù)。如對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)主體資格認(rèn)證等。二是體制性服務(wù)。如對(duì)財(cái)產(chǎn)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的創(chuàng)新等。三是基礎(chǔ)性服務(wù)。包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保障、人力資源開發(fā)和科技教育等。四是規(guī)范性服務(wù)。如進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，技術(shù)監(jiān)督，信用管理等。五是引導(dǎo)性服務(wù)。如提供區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，招商引資等。六是公平性服務(wù)。如征繳稅收，提供社會(huì)保障服務(wù)等。

（三） 創(chuàng)新民族自治地方政府公共服務(wù)方式

創(chuàng)新政府公共服務(wù)方式直接影響公共服務(wù)的有效性。同時(shí)，創(chuàng)新政府公共服務(wù)方式，能夠促進(jìn)政府公共服務(wù)體制的變革，如電子政務(wù)這一服務(wù)方式的創(chuàng)新，能夠促進(jìn)政務(wù)公開、民主監(jiān)督等制度的完善，從而深化政府公共服務(wù)體制改革，進(jìn)而增強(qiáng)其公共服務(wù)能力。改革開放以來，民族自治地方政府創(chuàng)造了很多切實(shí)有效的公共服務(wù)方式，如行政審批的“一站式”服務(wù)，“全程代理”服務(wù)等。但目前民族自治地方政府的很多服務(wù)方式還不能適應(yīng)發(fā)展的要求。民族自治地方政府的服務(wù)方式必須由“強(qiáng)制”的單一服務(wù)向平等協(xié)商、引導(dǎo)的綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，由“暗箱”服務(wù)向透明服務(wù)轉(zhuǎn)變，由局部服務(wù)向全面服務(wù)轉(zhuǎn)變，由只顧眼前的服務(wù)向可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前要進(jìn)一步完善行政審批服務(wù)方式，努力使服務(wù)更透明、更公正、更高效。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)方式的創(chuàng)新，發(fā)揮政府的整體功效，從而促進(jìn)民族自治地方全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（四） 完善民族自治地方政府公共服務(wù)體制

政府公共服務(wù)體制是由政府職能、組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制和開放機(jī)制等要素構(gòu)成的互相影響的有機(jī)整體。政府公共服務(wù)體制是否優(yōu)化，直接影響整個(gè)政府公共服務(wù)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。優(yōu)化民族自治地方政府公共服務(wù)體制，可以說是提高其公共服務(wù)能力的關(guān)鍵。

第一，在優(yōu)化政府職能的基礎(chǔ)上，改革政府機(jī)構(gòu)。民族自治地方政府機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，辦事效率低下的問題仍然突出。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

第二，再建政府服務(wù)制度。民族自治地方政府還必須進(jìn)一步審視和檢討不適應(yīng)改革開放要求的服務(wù)制度和規(guī)范。通過再建地方政府公共服務(wù)制度，切實(shí)將政府公共服務(wù)納入規(guī)范化的軌道，增強(qiáng)服務(wù)行為的制度制約性，避免政府服務(wù)行為的隨意性和趨利性。要合理地規(guī)范地方政府公共服務(wù)的職能和權(quán)限，規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，規(guī)范行政審批行為和公務(wù)員的具體服務(wù)行為，建立有效的服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，從而確保政府能提供高效的公共服務(wù)。

第三，創(chuàng)新人才資源開發(fā)機(jī)制。人才資源及開發(fā)是提高政府公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)。民族自治地方政府要切實(shí)地創(chuàng)新人才資源開發(fā)機(jī)制，首先要完善公正、公開、公平的擇優(yōu)選拔和競(jìng)爭上崗規(guī)則，用科學(xué)的方式將社會(huì)精英吸引并選拔到政府機(jī)構(gòu)中來。其次要通過建立責(zé)任制度、回避制度及監(jiān)督機(jī)制，以保持政府人員的敬業(yè)精神和較高專業(yè)素質(zhì)。此外，還要進(jìn)一步深化人事制度和干部體制改革，還要有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，才能吸引人才。

第四，完善政府運(yùn)行機(jī)制。民族自治地方政府還存在著許多行政決策失誤、執(zhí)行不力、監(jiān)控不夠、運(yùn)行受阻等問題。通過創(chuàng)新政府決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)控機(jī)制包括公共服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制，做到行政決策、執(zhí)行、監(jiān)控職能適當(dāng)分開，又相互協(xié)調(diào)，從動(dòng)態(tài)上確保政府行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效，以此增強(qiáng)公共服務(wù)的有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1]李軍鵬.公共服務(wù)型政府[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004．

[2]沈榮華.提高政府公共服務(wù)能力的思路選擇[J].中國行政管理，2004，(1)：29-32．

[3]譚興中.論提高西部地方政府公共服務(wù)能力[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(11)．

[4]王琳，漆國生．提升地方政府公共服務(wù)能力思考[J]．理論探索，2008，（4）．

（責(zé)任編輯/石銀）