中國(guó)地方自治立法的開端——清末地方自治

摘要：20世紀(jì)初年，西方列強(qiáng)入侵，中國(guó)內(nèi)憂外患，清政府發(fā)布“變法”、“仿行憲政”的上諭，推行“預(yù)備立憲”、“修訂法律”等項(xiàng)措施，地方自治是其中的重要內(nèi)容之一，之后清政府頒布了一系列的地方自治章程，在全國(guó)各地加以實(shí)施。通過這一系列的措施，地方自治形成了初步架構(gòu)。作為清末新政重要內(nèi)容之一的地方自治，是中國(guó)近代意義的地方自治的開端，也是中國(guó)政治近代化的重要條件和基礎(chǔ)，雖然有一定的歷史局限性，但更有著重要的歷史意義。

關(guān)鍵詞：清末；預(yù)備立憲；地方自治

中圖分類號(hào)：D929 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2008）24—28—02

一、清末地方自治立法的時(shí)代背景

清末是我國(guó)政治發(fā)生翻天覆地變化的重要?dú)v史時(shí)期，它開啟了中國(guó)政治走向現(xiàn)代化的閘門。隨著帝國(guó)主義侵略不斷加深，清王朝日漸衰落，清政府面臨前所未有的困境。內(nèi)憂外患的中國(guó)社會(huì)思變成風(fēng)，代表較先進(jìn)生產(chǎn)方式的民族資產(chǎn)階級(jí)從各自立場(chǎng)出發(fā)，紛紛發(fā)表政治主張：康梁仍堅(jiān)持保皇改良，而以孫中山為首的民族資產(chǎn)階級(jí)則以“驅(qū)逐韃虜”的革命姿態(tài)嶄露頭角。一場(chǎng)帶有進(jìn)步色彩的新政勢(shì)在必行。

（一）清末“新政”的實(shí)施

1901年1月29日，慈禧太后在西安頒布“預(yù)約變法”的上諭，內(nèi)稱：“世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之治法……一切政是，尤須切實(shí)整頓，以其漸致富強(qiáng)。”4月21日，清廷成立了以奕眶為首的督辦政務(wù)處，李鴻章、榮祿等為督辦大臣，劉坤一、張之洞為參預(yù)，新政正式啟動(dòng)。

清末新政，就其實(shí)施結(jié)果而言，是十分有限的，但它卻給鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來步履艱難的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來了新的契機(jī)，一方面，它第一次給中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)提供了一個(gè)合法性的基礎(chǔ)，改革的阻力大大減小；另一方面，新政導(dǎo)致的思想解放，又成為新一輪政治動(dòng)員的前提。”[1] “雖然清末新政的現(xiàn)代化由于1911年辛亥革命的爆發(fā)而中途夭折”，但是，“這十年的變化超過鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來半個(gè)世紀(jì)的變化，并涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想各方面，表明中國(guó)正在開始深化社會(huì)變革的新起點(diǎn)。”[2] “它是中國(guó)政治制度近代化的開端。”[3]

（二）清末“預(yù)備立憲”及地方自治的提出

20世紀(jì)初年，在內(nèi)外新舊矛盾的交織中，清廷發(fā)布“變法”、“仿行憲政”的上諭，推行“預(yù)備立憲”、“修訂法律”等項(xiàng)措施。光緒三十一年（1905年），清廷派遣載澤等五大臣出國(guó)考察，五大臣行前，提出一份以五年為改行立憲的奏折，折中提出的“布地方自治”是中國(guó)歷史上在官方文件中首次提出的具有近代意義的地方自治的概念。實(shí)行變法，地方自治是其中最重要的內(nèi)容之一。

1907年清政府詔令在中央籌設(shè)資政院，在地方各省設(shè)立咨議局。資政院擁有國(guó)家財(cái)政預(yù)算、決策、稅法和公債的職權(quán)，由此得以監(jiān)督政府，擁有議決憲法以外各種新定法典及其后的修改權(quán)。1908年頒布《各省咨議局章程》、《咨議局議員選舉章程》，到1909年秋天全國(guó)除新疆外各省咨議局陸續(xù)設(shè)立。1909年頒布《資政院院章》，該院于1910年10月開院議事。各省咨議局和在此基礎(chǔ)上建立的資政院，為新興工商資產(chǎn)階級(jí)、知識(shí)分子、士紳階層提供了合法參政議政的場(chǎng)所。各地咨議局的議員大多是知識(shí)分子、新興工商資產(chǎn)階級(jí)，中央資政院中也有了一部分。清末憲政體制建設(shè)，除于中央設(shè)資政院、于地方設(shè)咨議局之外，地方自治的推行是更具有近代意義，且較有成效的一項(xiàng)活動(dòng)。可以說這是中國(guó)近代意義的地方自治嘗試的開端。

二、清末地方自治立法的的活動(dòng)及其基本內(nèi)容

1909年和1910年清政府相繼頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《府廳州縣地方自治章程》，在全國(guó)推行地方自治。自治分兩級(jí)：城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)自治為下級(jí)自治，限五年初具規(guī)模；府廳州縣級(jí)為上級(jí)自治，限七年內(nèi)一律成立。1909年頒布《自治研究所章程》，規(guī)定 “講習(xí)自治章程，造就自治職員”。此外，還將“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)辦自治各事，演為白話，刊物宣傳，以資勸導(dǎo)”。[4]至1911年，全國(guó)各地成立的自治會(huì)、自治研究會(huì)、自治預(yù)備會(huì)等團(tuán)體達(dá)50多個(gè)，此外還有更多的自治研究所、自治公所、議事會(huì)、董事會(huì)等機(jī)構(gòu)。僅直隸一省在1910年底，就有自治預(yù)備會(huì)81處、自治研究所128處、學(xué)員3400余名。[5]

清政府相繼頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《府廳州縣地方自治章程》，在自治范圍的規(guī)定上兩者基本相同。可以看出，清末地方自治的范圍涉及到居民社會(huì)生活的各個(gè)方面。以《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》為例，在本章程第一章中的第三節(jié)，規(guī)定的是自治范圍，涉及如下幾個(gè)方面：“(1)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之學(xué)務(wù)：中小學(xué)堂、蒙養(yǎng)院、教育會(huì)、勸學(xué)所、宣講所、圖書館、閱報(bào)社，其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)學(xué)務(wù)之事；(2)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之衛(wèi)生：清潔道路、蠲除污穢、施醫(yī)藥局、醫(yī)院醫(yī)學(xué)堂、公園、戒煙會(huì)、其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)衛(wèi)生之事；(3)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之道路工程：改正道路、修繕道路、建筑橋梁、疏通溝渠、建筑公用房屋、路燈，其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)道路工程之事；(4)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之農(nóng)工商務(wù) ：改良種植牧畜及漁業(yè)、工藝產(chǎn)、工業(yè)學(xué)堂、勸工廠、改良工藝、整理商業(yè)、開設(shè)市場(chǎng)、防護(hù)青苗、籌辦水利、整理田地，其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)工商務(wù)之事；(5)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之善舉：救濟(jì)事業(yè)、恤嫠、保節(jié)、育嬰、施衣、放粥、義倉(cāng)積谷、貧農(nóng)工藝、救生會(huì)、救火會(huì)、救荒、義棺義冢、保存古跡、其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)善舉之；(6)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之公共營(yíng)業(yè)：電車、電燈、自來水、其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)公共營(yíng)業(yè)之事；(7)因辦理本條各款籌集款項(xiàng)等事；(8)其他因本地方習(xí)慣，向歸紳董辦理，素?zé)o弊端之各事。”[6]

章程的這種制度性規(guī)定，有利于地方各項(xiàng)事業(yè)的全面推進(jìn)。其中值得重視的是，它把自籌地方事業(yè)經(jīng)費(fèi)作為自治范圍的一部分，使各項(xiàng)事業(yè)的開展不至于因?yàn)檎?cái)政的支出而無法展開。此外，自治范圍中規(guī)定的“恤嫠”、“施衣”、“放粥”、“義倉(cāng)積谷”、“救生會(huì)”、“救荒”、“義棺義冢”等公益事業(yè)，既繼承了歷史上的“義舉”風(fēng)尚，體現(xiàn)了中華民族“相互扶助”的優(yōu)良美德，同時(shí)也顧及到了當(dāng)時(shí)社會(huì)普遍貧困的實(shí)際需要。而把“貧農(nóng)工藝”確定為自治范圍，則有助于動(dòng)員社會(huì)力量幫助貧苦大眾掌握謀生手段。同時(shí)，也就促使傳統(tǒng)慈善事業(yè)的內(nèi)涵，由重視“養(yǎng)”，過渡到“養(yǎng)”、“教”并重，“使得傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)展為近代慈善公益事業(yè)”，[7]體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。

三、清末自治立法的局限性和進(jìn)步意義

（一）清末地方自治的局限性

清末民初的地方自治是中國(guó)早期資產(chǎn)階級(jí)和封建統(tǒng)治階級(jí)的雙向選擇，也是中國(guó)早期政治現(xiàn)代化歷程的重要一環(huán)。晚清時(shí)期的地方自治處于興起和初步嘗試階段，其興起以地方自治思潮的出現(xiàn)為標(biāo)志，是資產(chǎn)階級(jí)與開明地方勢(shì)力結(jié)合的產(chǎn)物。清末地方自治運(yùn)動(dòng)盡管具有很大的歷史進(jìn)步意義，但由于時(shí)代背景所限，仍帶有較大的局限性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，以自治為名，實(shí)為官治。清政府推行地方自治其目的實(shí)欲加強(qiáng)官治，其手段則在扶植紳治，抑制民治。清政府設(shè)計(jì)的州縣地方自治，是以官治統(tǒng)率自治，以自治輔佐官治為出發(fā)點(diǎn)。盡管中央政府對(duì)地方自治的適當(dāng)監(jiān)督是有必要的，但清政府的初衷并非還權(quán)于民。因此，造成了自治活動(dòng)受到來自官方的過多干涉，甚至成為地方官員擴(kuò)充勢(shì)力的工具，使自治效果大打折扣。

第二，有一定的反動(dòng)腐朽性。清政府舉辦地方自治，僅借以遏止革命潮流，以茍延殘喘其統(tǒng)治權(quán)，非有擴(kuò)張民權(quán)之真意，人民在地方自治中絲毫沒有得到一點(diǎn)民主自由的權(quán)利。所選議員、自治職員，均為一般腐化人物所壟斷，使得“向目無錢捐官無資格出洋無利舉進(jìn)身者，借此干預(yù)疊事為升官筮財(cái)之基礎(chǔ)也”。地方自治體的議決和行政機(jī)關(guān)，均被少數(shù)“魚肉鄉(xiāng)民”的地主土豪劣紳所把持，如天津府縣創(chuàng)設(shè)的地方自治局“愛就義務(wù)公所”內(nèi)所設(shè)的“地方公議局”，議長(zhǎng)是州縣官，議員是州判吏目，議董是紳士。

第三，不具有可行性。歐美各國(guó)推行地方自治是資本主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，中國(guó)當(dāng)時(shí)依然是個(gè)半殖民地半封建社會(huì)的國(guó)家，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的主要成份，資本主義經(jīng)濟(jì)雖有所發(fā)展，但不占主導(dǎo)地位。這決定了中國(guó)沒有實(shí)施地方自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。歐州各國(guó)推行地方自治都是在封建專制統(tǒng)治被推翻，資本主義制度確立之后，而清政府卻是在封建專制統(tǒng)治的基礎(chǔ)上，由官紳推行地方自治，這就決定了中國(guó)推行地方自治缺乏政治基礎(chǔ)。

（二）清末地方自治的歷史意義

清朝統(tǒng)治者主觀上想極力維護(hù)其統(tǒng)治秩序，但我們?cè)u(píng)判歷史，不能僅從主觀愿望出發(fā)，主觀愿望和歷史的客觀內(nèi)容是不同的兩個(gè)方面，我們不能以純動(dòng)機(jī)論歷史。正如列寧所說：“我們不是根據(jù)歷史活動(dòng)家有沒有提供現(xiàn)代所要求的東西，而是根據(jù)他們比前輩提供了的新東西。”清末地方自治是由資產(chǎn)階級(jí)立憲派發(fā)起，被清政府肯定和推行的一次近代化運(yùn)動(dòng)，有著重要的歷史意義。

清末地方自治運(yùn)動(dòng)使中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，加強(qiáng)了中國(guó)憲政的發(fā)展基礎(chǔ)。雖然清政府迫于各種需要，在“以自治輔助官治”的前提下支持推行地方自治運(yùn)動(dòng)，但當(dāng)時(shí)地方自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展卻進(jìn)一步加深了清朝權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化。地方各級(jí)代議機(jī)構(gòu)的設(shè)立，改變了千年以來由士大夫階層占有政治資源的格局，使商人階層首次擁有了政治話語權(quán)，盡管這種政治上的能力僅限于地方政權(quán)之中，盡管此時(shí)的紳商階層還不能被稱作資產(chǎn)階級(jí)，但是，這畢竟逐漸改變了傳統(tǒng)的地主階級(jí)一統(tǒng)天下的格局，使地方政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，地方政權(quán)不僅僅是皇權(quán)專制統(tǒng)治的延伸，而在某種程度上成為為特定商業(yè)利益集團(tuán)和地方集團(tuán)服務(wù)的工具，從而不可避免地削弱了中國(guó)自上而下的專制一體統(tǒng)治。清末新式紳商通過地方自治掌握了一些權(quán)力，社會(huì)影響力大大增強(qiáng)，成為對(duì)政府權(quán)威的強(qiáng)有力的制衡力量，這樣，地方社會(huì)就加強(qiáng)了對(duì)政府決策和行為的監(jiān)督與制約，以至于隨著清政府的傾覆和民國(guó)的建立，地方自治機(jī)構(gòu)因其具有新的合法性基礎(chǔ)而被納入新的政治體系，填補(bǔ)了地方公共權(quán)力的真空，而地方士紳乘機(jī)攫取了相當(dāng)?shù)臋?quán)力，成為民國(guó)年間地方的一支重要政治力量。[8]

總之，無論是從觀念、行為還是政治結(jié)構(gòu)方面，清末地方自治運(yùn)動(dòng)對(duì)于中國(guó)政治的現(xiàn)代化而言均是一種初步和有益的嘗試，其影響一直波及到民國(guó)年間。

參考文獻(xiàn)：

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[6]城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程.商務(wù)印書館印行.

[7]王衛(wèi)平，黃鴻山.中國(guó)古代傳統(tǒng)社會(huì)保障與慈善事業(yè)[M]. 北京：群言出版社，2005.

[8]姜棟.清末憲政改革的形而上與形而下[J].法學(xué)家，2006，（1）.

（責(zé)任編輯/石銀）