以制度創新推動農村經濟又好又快發展

摘要：增加農民收入的根本途徑是促進農業生產的發展，而制度是實現農業增長和經濟又好又快發展的重要因素。在農業發展進入新的發展階段，應該從農業經營體制、土地制度、農村組織制度和農村市場化等方面進行不斷的創新，從而切實有效地增加農民收入。

關鍵詞： 制度創新；農村經濟；農民增收

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）24—30—03

黨的十七大報告指出，解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重，這是立足我國國情和農村實際做出的一個重大判斷。要完成這一偉大的歷史任務，重點和難點都在農村。所以，一方面，提高農業生產水平，開拓農村市場，改善農民生活，不僅是農村經濟發展中的緊迫問題，也是貫徹落實擴大內需的方針，促進整個國民經濟持續健康發展的關鍵問題；另一方面，增加農民收入不僅是建設小康社會的基礎，也是農村各項社會事業發展，農村穩定和農民安居樂業的基礎。實踐證明，解決農民增收問題需要持久的制度創新支持。制度創新是農民取之不盡，用之不竭的動力源泉。

一、農民增收面臨的困境

進入新世紀我國農業和農村經濟發展面臨的形勢和環境發生了前所未有的變化，社會主義市場經濟的建立對各方面都產生了深刻的影響。一是從上世紀90年代中期以來，我國農業發展進入新的階段，農產品供求關系發生了重大變化，實現了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。我國人民生活總體上達到小康水平，人們的消費需求結構也發生了明顯的變化，對農產品從主要是數量需求轉向數量、質量雙重需求，并更加重視營養和安全。農業發展從過去主要受資源約束轉向受資源、市場雙重約束，并以市場約束為主，農業和農村經濟結構必須適應市場需求，進行戰略性調整。二是2001年底我國加入世界貿易組織，給我國農業帶來了新的發展機遇，也使我國農業面臨著前所未有的嚴峻挑戰。入世后，我國經濟在更大范圍內和更深程度上參與國際競爭與合作，農產品關稅較大幅度降低，非關稅措施和出口補貼基本取消，實行關稅配額的幾項大宗農產品的配額量也大于國內市場上對進口產品的實際需求量。我國農產品不僅將直接參與國際市場競爭，而且將在國內市場上與國外農產品競爭。由于我國農產品總體質量、安全水平不高，農業生產規模小、成本高，加之許多農業發達國家還保留高額的農業補貼，我國農業面臨的競爭形勢是空前嚴峻的。農民增收將受到更大的限制。

二、以制度創新，切實增加農民收入

在農業發展進入新的階段和加入世貿組織的新形勢下，要在國內、國際兩個市場的激烈競爭中取得主動權，在入世后的新形勢下繼續保持農村穩定、農業發展和農民增收，最根本的就是要不斷地進行制度創新。

1.推動農業經營體制的創新

中國農村由農民自發創新，進而通過政府規范，為解決溫飽問題而設計的家庭聯產承包經營責任制度，在其實施初期，由于這一制度變遷所釋放的效率對農戶有巨大的激勵作用，因而在降低農業生產監督管理成本的同時，提高了農業的比較效益，從而推動了農業的高速發展。但到90年代中期，這一制度安排逐步阻礙著農業生產所要求的規模經營和規模效益的提高，也制約著農業科技體系的創新和農業機械化、現代化的實現。農業產業化經營是中國農村繼家庭聯產承包經營責任制改革和鄉鎮企業崛起后，伴隨農村城鎮化和經濟結構調整而進行的制度創新，是廣大農民根據我國國情進行的市場取向的組織制度創新，是農業生產經營組織形式和制度的演變，是社會生產力和生產關系矛盾運動的必然結果。它是提高農業的綜合效益和農民的比較效益，多渠道增加農民收入的戰略舉措。農業產業化經營的發展，一方面延長了農業的產業鏈條，使農產品在加工、銷售環節上不斷增值，將農產品由原料通過各種工序加工成方便食品、營養食品等，價值可增加幾倍甚至十幾倍。另一方面，使農產品的生產、加工、銷售諸環節結成利益共同體，使農民通過產業化鏈條上的各個組成部分多層次獲利。發展農業產業化經營，關鍵要培育一批輻射面廣、帶動能力強的龍頭企業，建設一支高素質的企業家隊伍，注重龍頭企業與農產品生產基地和農戶之間的聯合，走“小規模、大群體”的路子。

通過農業產業化經營，促進了主導產業的膨脹，擴大了農民就業的領域，增加了致富門路。走農業產業化道路，可以使農業成為一個相對完整的產業，增強了農業自我積累、自我發展的能力。這樣，就可以有效地解決長期存在的農民增產不增收的問題。

2.穩妥地推進農村土地制度創新

土地家庭承包經營是農村政策的基石，是農村經營制度的基礎，也是農村改革發展穩定的基礎。長期穩定土地家庭承包經營符合農民的根本利益。但是，我們也應該看到，以土地集體所有制為主的微觀產權不明晰是我國農業發展中最為致命的制度缺陷，它的消極影響主要表現為：無法保護農民合法權益和提高農民的生產積極性，使農業發展缺乏內部動力，影響農民進行擴大再生產的投資欲望，進而影響農業的穩定發展。因此，在穩定農村土地家庭承包經營制度的基礎上，對于非農產業較發達、農民外出務工較多、土地撂荒面積較大等條件的地區，根據依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營，能夠解決目前我國農地使用上的農戶小規模經營與耕地拋荒兩大難題，形成土地逐步向種田能手集中的流轉機制，不斷提高土地的利用效率和生產效率，增加農民收入，使農村經濟體制改革得以順利發展。像農地股份合作制、農地使用權集中拍賣與租賃制、農場制等均是實現土地合理流轉的有效形式，應該鼓勵各地積極探索。同時，要完善土地收益在國家、集體、承包者、經營者之間合理分配機制以及土地評等定級、獎懲等實現土地流轉的基礎性制度。隨著農村社會保障制度的逐步建立和完善，隨著農村非農產業的逐步發展以及城鎮產業吸納農業剩余勞動力能力的逐步提高，在穩定農地集體所有、家庭經營的基本制度和確保農地用于農業的前提下，應逐漸弱化農地的社會保障功能，變革按人口平均分配農地使用權的制度安排，建立符合市場經濟規律的農地使用權跨社區流轉——集中機制。例如，將集體所有的農地經評估后量化折股，使按人均分配的農地使用權證券化，建立社會化的農地使用權證券市場，形成有效的農地使用權流轉機制，使農地、勞動力與資金之間能夠自由相互替代，進而實現農地規模經營，提高生產效率。

3.積極進行農村組織制度創新

綜觀國際經驗，任何一個現代國家都高度重視民間的力量。政府、市場和民間組織是現代社會相互作用又各司其職的三駕馬車。民間組織對維護社會公正和社會公利，彌補市場缺陷和政府調控的不足，都起到了重要的作用。但是，我國的民間組織還有待大力發展，尤其是在農村腹地，8億多農民處于明顯的分散狀態之中。他們盡管不是孤鴻哀鳴，但有不少的事情并不能按照理所當然的方式加以解決，所以，利益經常得不到維護，風險既大，也找不到更多的獲利機會，實為收入低迷的重要原因。最近幾年，各地的農業產業化實踐漸成大觀，政府將其視為“農業發展的根本出路”而大力提倡和支持。在農業產業化的實踐中，核心的組織方式和運行機制是“公司+農戶”。這種方式已經取得了一定范圍和程度上的成功，但是，它實質上反映的是國內外的工商業資本和金融資本進入農業，將其擁有的資金、技術、管理、營銷渠道等資源，與農村廉價的土地和勞動力相結合，產生并占有農業剩余的過程。由于公司掌握著稀缺資源和選擇權，公司與農戶的談判和交易中，雙方的地位并不平等，單家獨戶的農民一般都處于被動地位，公司則處于主導地位，這就使得利益的分割經常性地偏向了公司一方。所以，要實現農業產業化持續健康的發展，必須進行組織方式的創新，提高參與產業化經營的農民的組織程度，引入更多的合作機制，提高農民面對企業的談判能力和剩余索取能力，通過聯合的力量來減少利益的流失，降低市場的風險，并且創造更多的獲利機會。如果我們在扶持龍頭企業的同時，忽視了對農民的聯合和合作的支持，那么，產業化經營體系在結構上就是失衡的，就不可能有穩定持續的發展。農業產業化要求組織制度同步發育，廣大農民不能總是被動地依賴龍頭企業，而是要在聯合和合作基礎之上成為獨立和平等的市場主體。因此，最重要的是要在合作的基礎上，加快以下兩種組織制度的創新。一是把農民組織到合作中介組織中，與公司進行交易，形成“公司+合作社+農戶”的模式，即在公司與農戶之間增加合作社（合作中介組織）這個層次。二是農民合作組織自身發展壯大為龍頭企業，形成“合作社+農戶”的模式，共同體實行按社員與合作社交易量返還利潤和按股分紅相結合的利益機制，形成“風險共擔，利益共享”利益機制的重要組織基礎。

在發展農民合作組織的過程中，傳統的組織資源，如供銷社和信用社，由于產權不清，歷史包袱太重，只能改造為其他的產權形式為農業生產服務。所以，要提高農民的組織程度，重點應該是在市場經濟條件下逐步發展起來的新型中介組織，如各地農村涌現出的專業合作社、專業技術協會，等等。一些地方已取得了許多成功經驗，農民們以市場為導向，自己組建起專業性合作社，其運營機制和一些技術性規則與國外合作社的做法已經很相似，對推進整個農村經濟的發展、農民的增收起到了日益重要的作用。

4.加快農村市場化改革的步伐

合格的市場主體，統一開放和競爭有序的市場體系，健全有效的政府宏觀調控和管理，是市場機制得以順利運行的三大基本條件。我國的農村市場化與成熟的市場經濟還相差甚遠。突出表現：一是市場分散、零碎，難以形成整體帶動效應，市場發展與農村經濟發展相剝離，難以發揮互動效應。如何使分散的小生產順利進入社會化大市場，仍然是農村經濟發展面臨的最大難題。我國農民由于科技文化素質較低和市場意識的缺乏，加之市場信息不充分，交易規則不健全，契約關系不穩定，因而在收集、辨析和處理有關市場規模、技術變化、相對價格等信息并作出決策時，還面臨著許多困難，極易一哄而上、一哄而下，造成市場均衡的脆弱性和市場進入的盲目性，造成短缺和過剩交替出現，農產品的價值無法實現，嚴重影響了農民收入的穩定增加。這幾年，各地在結構調整中發生的“谷賤如草，菜賤如水”之類的現象，原因正在于此。今天，對于廣大農民而言，更多的時候是市場主宰他們，而不是他們主宰市場。正像一句箴言所說，愿意的命運（市場）領著走，不愿意的命運拖著走。今天，廣大農民僅有生產熱情和積極性地已遠遠不夠了，傳統的勤快和懶惰似乎已不是富裕和貧窮的主要原因了，他們或貧或富，更多地是取決于市場。但是，由于市場發育還不夠充分，存在很多不確定性和風險，所以帶給他們的并非總是福音。在這個問題上，我們還必須清楚地認識到，在市場化改革的過程中，放開經營和價格是件容易的事情，是一個“快變量”，只要一道政令，一夜之間就可完成；但是市場主體的培育、市場體系的建設以及保障市場正常運行的法律法規的建立和健全，卻要困難得多，同時也必定是緩慢的，往往要花費幾十年甚至上百年的功夫，或者說是一個“慢變量”。所以，我國農民在一個較長的時期內都將不得不面對市場不完善性的挑戰。

全面建設小康社會的重點和難點在農村，必須對農村小康建設予以高度重視，采取切實有效的重大舉措加速推進，逐步接近和達到全面建設小康社會所要求的預期目標。因此，在農民增收上要有新思路，必須從戰略的高度充分認識到制度創新對農民增收的重要性。在農業發展進入新的發展階段，應該從農業經營體制、土地制度、農村組織制度和農村市場化等方面進行不斷的創新，切實有效地增加農民收入。

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（責任編輯/劉惠音）