論中國金融機構破產的法律制度問題

摘要：中國新企業破產法附則的第134條專門就金融機構破產作出了特殊規定，但細細考究該條款，對金融機構破產的眾多問題仍無力進行規范。本文將展開對中國現行金融機構破產機制的考察，進而提出構建金融機構破產法律制度的立法理念，機構設置等建議，完善中國金融法理論研究從而更好地指導金融法制實踐。

關鍵詞：新企業破產法；金融機構破產；法律制度

中圖分類號：D922.291.92 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）24—58—02

隨著中國社會主義市場經濟體制的不斷完善與金融改革的不斷深化，金融機構破產問題日益引起人們的關注。在市場經濟條件下，在競爭規律的作用下，由于市場變化以及管理團隊經營能力的差別，金融機構可能出現經營困難、不能清償到期債務的境況。在這種情況下，金融機構既有可能通過重整或和解方式走出困境，也有可能從此陷入破產，最后走向清算注銷。

一、中國傳統觀念對金融機構破產的影響及其局限

中國傳統的觀念中金融機構是不可能破產的，所以金融機構破產機制始終沒有建立起來。經過多年的改革開放，統一開放、競爭有序的社會主義市場經濟體系正在逐步建立，作為其重要組成部分的金融市場體制也正經歷著巨大的變革。市場經濟的規則就是在遵循經濟規律的前提下優勝劣汰，金融領域更不例外。在金融機構出現法定情況時，依法將其淘汰出金融市場，這就是通常所說的金融機構市場退出機制。金融機構破產作為金融市場退出機制的重要組成部分，不僅涉及投資者和儲戶的切身利益，而且還會影響到國家的經濟發展和社會秩序的穩定。設置合理的金融機構破產法律制度，使陷入困境的金融機構有序退出金融市場，既是維護金融穩健運行，保障金融有序競爭的需要，也是提高金融市場資源配置效率，增強風險意識，維護市場紀律的需要。

在過去一個較長時期內，由于金融機構主要是由國家投資設立，因此對于金融機構無論因何種原因出現的經營困境，均由國家出面解決。金融機構信用實際上由國家信用擔保。中國政府作為金融機構的后盾，對投資者和儲戶的利益進行絕對保護。即中國實行的是一種隱性的、沒有明確法律條文規定的，用國家信用為金融機構擔保的辦法。不可否認，這一方式在很長一段時間維持了中國居民對現有金融機構體系的信心。然而，隨著市場經濟的逐步建立和入世后金融市場的開放，同類金融機構之間的競爭更加激烈，一些金融機構的破產不可避免，這種國家信用擔保帶來的負面效應也日益顯現。國家針對金融機構破產的管制主要采用的是行政性關閉。行政關閉后，出了問題，人們往往會去找政府，使政府承擔了過大的責任，背上了沉重的財政包袱。盡管一些金融機構破產的條款在某些國內法律法規中有所體現，但這些規范對金融機構破產的實體與程序問題規定十分簡單。面對金融機構破產案件，法官無從找到審理依據和規則，唯有依靠各級法院法官共同研究，邊審理邊學習，然后依照這些審判經驗，制定相關的司法解釋，指導今后類似案件的審理。中國的金融機構破產實踐在司法解釋的支撐中艱難地前行。

以上事實證明，必須盡快發揮金融機構破產在金融市場退出機制中的應有功能，逐步將以行政性關閉為主的處理方式，轉向市場化的破產方式為主的模式，但前提條件則是完善健全中國自己的金融機構破產法律制度，只有這樣，才能盡快解決金融機構所遇到的困難，并確保國家金融秩序的穩定。早在2007年中國人民銀行首次發布的《中國金融穩定報告》中，就已經強調國家金融秩序的穩定并不是追求金融機構的零倒閉，而是要建立一個能

使經營不善的金融機構淘汰出局的機制。

二、新企業破產法關于金融機構破產條款的內容分析

新企業破產法在起草以及制定過程中，對于金融機構破產是否納入該法調整范圍，以及即便規定金融機構的破產從立法技術上如何來實現問題，引發了激烈的爭論。最后，經過反復的調查、論證與分析研究，爭論各方達成了共識。該法附則的第134條專門對金融機構的破產問題作出了特殊規定。

（一）金融機構和金融監督管理機構的范圍

新企業破產法界定的金融機構破產，涉及的范圍非常廣。依據第134條的規定，“金融機構”即銀行監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會這三個金融監管部門監管的機構，主要包括商業銀行、證券公司和保險公司，但是并不限于此，此外還包括中國人民銀行和國家外匯管理局監管的機構，如外匯管理局監管的匯金公司；由財政部門監管的金融機構，如中信、光大等金融集團公司，以及信達、華融、長城、東方等四大金融資產管理公司；農業部等部門監管的金融機構，如農村信用合作社。因此，金融監督管理機構也不限于銀行監督管理委員會、證券監督管理委員會和保險監督管理委員會，還包括中國人民銀行、國家外匯管理局、財政部、農業部等部門。

（二）金融機構破產的適用程序和申請主體

金融機構雖然屬于企業，但它們的財產和經營與一般的企業有較大的不同，這就決定了他們的破產也不能完全等同于一般企業。在金融機構的破產實踐中，發生經營風險、需要破產的經營機構及其債權人，通常不會主動提出破產申請，其風險和債務會繼續積累擴大。為此，第134條授予國務院金融監督管理機構權利，銀行業、證券業、保險業監督管理等機構，可以向法院提出對有關金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構作為申請主體啟動金融機構的破產程序，標志著金融監督管理機構在處理金融機構財務困境的問題上擁有更大的調控能力。金融監督管理機構對其監管的金融機構的風險評估比較準確，金融監督管理機構向法院提出破產申請的權利對于及時防范、發現和處理經營風險十分必要。

（三）接管、托管金融機構時相關程序的中止

近些年來，中國對于絕大多數出現金融風險的金融機構是由金融監督管理機構依照有關法律、行政法規的規定實施接管、托管等風險處置措施。在此期間，經常發生債權人通過法院提出訴訟或對訴訟結果要求強制執行，搶先獲取金融機構的財產，使金融監督管理機構采取的行政處置措施無法正常實施。為了順利處置出現風險的金融機構，維護金融和社會穩定，政府監督管理機構只能進行個案處理，由最高人民法院發出通知，要求各級法院中止對被接管、托管的金融機構的民事案件的受理、審理和執行。但由于法院采取中止措施法律依據不足，在實踐中往往引起一些當事人的非議。為此，第134條規定，金融監督管理機構在對出現重大經營風險的經營機構采取處置措施的時候，可以向法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。法院對這樣的申請進行審查后，認為符合法律要求的，應裁定對該申請予以支持，待接管人、托管人接管相關業務后，再依據有關法律對這種中止的程序進行恢復或采取其他形式進行處理。

（四）授權國務院制定金融機構破產的實施辦法

新企業破產法對于金融機構破產，總的來說，貫徹了市場經濟原則，即只要符合法定原因，不能清償到期債務，由國務院金融監督管理部門依法向法院申請破產。同時，鑒于金融機構所具有的重要性及其破產的復雜性，第134條授權了國務院根據本法和《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等其他法律制定實施辦法，用來解決金融機構破產中的一些特殊問題。

據業內人士透露，國務院正在計劃出臺與新企業破產法配套的包括銀行、證券、保險和其他金融機構在內的金融機構破產辦法。期待實施辦法加以解決的特殊問題應當包括：(1)界定金融機構的具體含義；(2)金融機構申請適用破產的條件；(3)除第134條規定的金融監督管理機構可以提出破產申請外，明確債務人和債權人自身可否也能提出破產申請，以及在債務人和債權人提出申請時金融監督管理機構有權采取的控制措施；(4)金融監督管理機構在金融機構破產程序中享有的權利；(5)金融機構破產時的清算順序及財產分配規則；(6)對金融機構破產案件管理人的特別要求和監督措施；(7)金融機構破產時債權人申報債權和參加債權人會議的特別規定；(8)金融機構破產時財產管理和處分的特殊辦法；(9)設立投資者基金，建立存款保險、證券投資者保護基金、投保者保護基金和期貨投資者保護基金；等等。

通過以上分析我們不難看出，中國在破產法中第一次寫上金融機構破產的內容，它實際上宣告中國的市場經濟接納金融機構的破產。新企業破產法賦予金融監督管理機構來處理銀行和其他金融機構的手段，這也是與中國現有的法律法規中有關金融機構破產的內容相銜接、相配套的。同時，新企業破產法賦予國務院起草相關破產條例、實施辦法的權力。這些條款的適用將為中國金融機構破產法律制度的發展開啟一個新的時代。

三、中國金融機構破產的法律制度逐步完善的建議

比較發達國家的相關經驗，中國的金融機構破產法律制度的教學、研究起步較晚。這其中有許多的復雜原因，導致金融機構破產在中國受到一定的制約。新企業破產法正式將金融機構的破產納入其中，在一定程度上解決了中國關于金融機構專門破產法律不足的問題。但是從整體上看，原則性較強，屬于高度概括的彈性條款。為更好的維護國家金融安全和穩定，保護存款人、投資者和社會公眾的利益，中國亟須借鑒國際經驗，構建符合本國國情并與世界接軌的金融機構破產制度。

從立法層面上審視中國的金融機構破產制度，至今仍然沒有一套包括破產清算在內的完整的金融機構破產法律規范。被人寄予厚望的新企業破產法僅僅用了第134條一個條文規范金融機構破產的問題，且表述高度概念化，其結果必然會導致實踐中具體操作的困難。因此，要想使陷入困境的金融機構通過破產程序順利地退出市場，僅僅依靠中國現有的法律法規，是遠遠不夠的，必須構建統一的金融機構破產法律體系，以規范金融機構的破產事宜。

關于構建統一的金融機構破產法律體系的立法模式，可以考慮統一立法為主、單行立法為輔的方式。采取此種立法方式的原因主要有三種：首先，由于2006年8月27日全國人大常委會通過的新企業破產法剛剛經過兩年，短期內進行修改的可能性不大，因此考慮今后制定統一的《金融機構破產法》比較適宜；其次，借鑒國外金融機構破產立法和實踐經驗，金融機構破產法律體系應當包含存款保險制度、信息披露制度、破產預防制度以及破產責任制度等多項制度，通過制定《金融機構破產法》，對此進行集中規定，明確金融機構經營者、債權人、金融機構監督管理者和中國人民銀行、政府部門等各利益相關主體的權責義務。 最后，金融機構的特殊性不僅體現在與外部其他企業的區別，還反映在銀行、保險、證券、信托、投資基金、期貨公司等金融領域內不同行業的金融機構彼此之間的差異，因此制定金融破產單行立法可以解決不同行業的金融機構破產問題。

另外，金融機構破產法律制度的構建，還需要充分強調債權人債務人與社會利益并重的立法本位。立法者應當做到制度構建過程的公開、透明，通過一個民主立法體系，使各方利益主體公開參與，知道自己將要承擔的風險，以加強市場約束的力量。也正是從這一意義上，可以認為，各方利益主體形成的理性風險意識實際是金融機構治理結構一個極其重要的組成部分。樹立金融領域正確的立法本位，有助于金融機構破產法律制度的制定與實

施以及破產制度價值功能的有效發揮。

四、結論

市場經濟是法治經濟。目前中國的市場經濟體制改革正逐步深入，與市場經濟法律相伴生的金融機構破產法律制度也正在不斷地完善中。政府不再是破產金融機構債務的當然承擔者，金融機構同其他市場主體一樣，通過市場的合理有序競爭實現自我發展、自我壯大和優勝劣汰。

十二年磨一劍”的新企業破產法對金融機構破產的規定，為中國出臺系統完整的金融機構破產法律制度奠定了合法性基礎。目前，國務院正在計劃出臺與新企業破產法配套的包括銀行、證券、保險和其他金融機構在內的金融機構破產辦法。我們期待著關于金融機構破產的相關法律問題逐步得以解決。

任何立法都需要與現實的國情相結合。只有通過比較、借鑒國外的經驗，結合中國的實際情況，才能構建符合中國國情的金融機構破產制度。同時，這一制度的建立并不是獨立的，它實際上是一個法制系統工程，需要一系列配套法律制度的建設，需要注意與現有法律制度的銜接與配合。因此，在中國構建系統完整的金融機構破產法律制度包含了更大范圍的改革。

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（責任編輯/石銀）