直面中國版“薩班斯”

我國推出系列內控制度發韌于中國證監會的《關于提高上市公司質量意見》(2005—10)，隨后出臺《首次公開發行股票并上市管理辦法》(2006－05－17)，規定“發行人的內部控制在所有重大方面是有效的，由注冊會計師出具了無保留結論的內部控制簽證報告”(第29條)，首次對上市公司內部控制提出具體的要求。接著國資委推出強化企業內部控制為要旨的《中央企業全面風險管理指引》(2006－06－06)，上交所(2006－07－01執行)、深交所(2007－07－01執行)出臺《上市公司內部控制指引》，要求上市公司建立內部控制體系，并出具內部控制鑒證報告。財政部發布《企業內部控制標準體系征求意見稿》(2007－03)后可能很快出臺正式文件，中國版“薩班斯”法規體系已現雛形。那么，我國企業內部控制中存在什么問題，需要政府相關部門出臺如此之多的內部控制規范?這些規范能達到預算效果嗎?面臨著如此的嚴苛規制，監管部門和企業又能做些什么?

一、我國企業內部控制中存在的問題

2007年3月2日財政部在發布內部控制征求意見稿時認為我國內部控制存在的主要問題是企業管理松弛、內控弱化、風險頻發，資產流失、營私舞弊、損失浪費等。表1列舉了近年來振動全國的公司破產倒閉或巨額虧損的七宗典型案例。案例顯示，這些公司出現的問題，可歸納為三方面：一是明知故犯，違反法規。如虛開增值稅發票等觸犯法律的行為。中航油(新加坡)公司從事的石油期權投機是我國政府明令禁止的。《國務院關于進一步整頓和規范期貨市場的通知》(1998～2008)規定，“取得境外期貨業務許可證的企業，在境外期貨市場只允許進行套期保值，不得進行投機交易。”該公司做了國家明令禁止的進行場外交易且交易超過了現貨交易總量。二是內部控制失靈。中航油新加坡公司成立了風險委員會，制定了《風險管理手冊》，規定損失超過500萬美元必須報告董事會。但公司總經理陳久霖從來不報，集團公司也沒有制衡的辦法。企業沒有按《風險管理手冊》建立健全的風險管理體系和制度。公司規定，管理層每周會收到來自貿易部門的《周報》(披露貿易情況)、風險控制員的《周報》(分析倉位和盈虧情況)、風險管理委員會主任的《周報》(分析主要風險)。然而2004年年中以前，這三份《周報》都沒有提及期權投機情況。在風險管理委員會主任的《周報》中，始終將煤油而非期權列為公司最大風險?？此朴幸幙裳侨狈ΡO督，缺乏可操作性，制度形同虛設。三是執法不嚴。四川長虹虧損十幾個億，南方證券巨額虧損，卻沒有及時追究領導責任，以至一些領導至今逍遙法外。

從上可見，引發我國公司出現諸多問題的關鍵似乎并不完全在于沒有一套完善的內部控制制度，而且還有其他問題。

二、內部控制存在問題的原因剖析

加強內控制度建設包括二個方面，一方面是制度層面的建設與完善。這可以通過立即制訂出一套規制快速完成，另一方面是制度執行層面。目前上交所、深交所、國資委及財政部推出系列內部控制管制規定只能算完成了一半任務，更艱巨的執行任務才剛剛開始(滬、深交所及國資委內部控制規制)或沿未啟動(財政部的內部控制標準的執行)。

為什么我國企業內部控制建設中尤其是執行層面存在這些問題?原因是多方面的。有外部客觀因素的影響，包括國有企業所有者缺位，民主政治體制有待加強、法制有待健全完善、公民道德與誠信還存在問題；還有公司內部治理結構不完善引致內部人控制現象、內部制度不完善、管理層領導素質較差等問題。但是最關鍵的原因是“在經濟轉型的過程中，因經濟體制改革的落后以及政府職能的錯位，管理層控制風險的激勵不足。在激勵機制沒有到位之前，內部控制和風險管理的規章制度再完善，也有可能是形同虛設”(許小年《內部控制與企業風險管理》序言，電子工業出版社2007)。但是激勵機制的到位需要相關部門的配合及法規的完善，這又需要漫長的過程，因而就目前而言。這似乎是無解的。

三、內部控制標準推出的理論詮釋

從理論上解釋，財政部推出的內部控制標準能否達到預期目的，情況似乎并不令人樂觀。

一方面，內部控制標準屬于企業經營自主權范疇。就所有權與經營權分離視角而言，內部控制建設應是企業經營權的一部分，政府部門發文要求企業加強內部控制制度建設，并需定期披露經由事務所評估的內部控制評估結果報告，這是否有越權之嫌，我國早在1992年7月《全民所有制工業企業轉換經營機制條件》中規定下放國有企業14項經營自主權，其中就明確規定，企業可以享有內部機構設置權等。隨后的《公司法》等法規中相繼作出了類似的規定?，F在經由政府頒發并強制推行《內部控制標準》，隱含的前提假設應當是企業由于存在各種問題無法有效進行自我約束，無法制訂并執行內部控制制度，股東也不能有效約束公司管理層，所以需要借用政府公共權力方式約束企業管理層。對國有控股企業而言，政府部門可以作為所有者代表，邏輯上可以解釋，可以強制企業執行內部控制制度，但是中小企業及非國有控制公司呢?政府不能以所有者面目出現，只能是借助政府公權力量，以保護中小投資者利益代言人來推廣內部控制制度。那么政府管理邊界究竟在哪里’多大程度上政府的監管對企業而言是一種帕累托改進，而不是好心辦壞事呢’美國的薩班斯法案的匆忙推出，已引致美國企業及歐盟等一片怨言，且非美國公司執行薩班斯法案的時間推遲就告訴我們，內部控制標準的執行并不是一帆風順。

另一方面，執行內部控制標準需要增加額外的成本，誰來負擔成本。世界各地一些小公司紛紛放棄在美國上市計劃，其中重要一條就是薩班斯404條款的實施，導致小企業無法承擔其過高的成本。美國一些議員已呼吁，從長期效果看，實施這一法規可能削弱美國資本市場的競爭力。我國政府部門監管企業內部控制執行情況，增加了政府有關部門權力，但很可能引致過度監管和“尋租”，窒息本已市場化不足的企業活力和創新精神，這絕不是杞人憂天。國人聊以自慰的是美國都“薩班斯”了，與美國接軌就是所謂的“國際接軌”，殊不知，美國的月亮并不一定圓，薩班斯對企業的過度監管、對財務報表幾近苛刻的要求、歐盟對此法案的極力抵觸，乃至一再推遲在外國公司實施薩班斯法案的時間表，說明美國之薩班斯并不是一劑靈丹妙藥。一些在紐約證交所上市的中小公司因無力承擔額外增加的審計成本退市，更有一些國外企業放棄在美國上市計劃，以至美國一些議員呼吁，長此以往將削弱美國資本市場的競爭力。

第三，盡管我國企業內部控制需要加強，但是促使出臺內部控制標準的直接原因卻是耐人尋味的。財政部等上報國務院《關于借鑒<薩班斯法案>完善我國上市公司內部控制制度的報告》(2005－06)中，明確告知，直接引致《標準》出臺的導火索實乃美國薩班斯法案的誕生。這種“他人感冒，跟著吃藥”現象，企業內心是否會有不同的想法，不得而知。

第四，我國內部控制系列標準的美國痕跡過于明顯，是否適合中國國情，尚待時間考證。表2列舉了中外幾個制度之間的異同點。從中可見，無論是從目的、要素及行文格式看，美國特征實在明顯。如美國八要素，我們是五要素，按財政部說法是，定義借鑒COSO報告五要素框架，內容上體現了風險管理八要素框架，目的是為了國際趨同、在美上市公司符合上市地內控監管要求提供有益參考。殊不知，這種國際趨同是否適合中國國情就另當別論了。其實歐盟對美國薩班斯的態度就十分矛盾。歐盟一方面理解《薩班斯——奧利克斯法案》的目標，支持其所采取的措施。同時，要求美國對歐盟的相關內部控制方面執法情況給予相互承認，并認為歐盟對投資進行保護的監管方法是可以與美國的規則相“對等”的。然而美國證券交易委員會(SEC)和公共會計委員會(PCAOB)不能接受使用“對等”這個概念作為向歐盟提供廣泛豁免的基礎。事實上，歐盟仍在敦促PCAOB規則批準機構的SEC給予歐盟審計公司注冊豁免(這一注冊要求是以SOA法案第106C為基礎的)。

(未完待續)