效益審計理念在民政資金審計中的運用

黨的十七大將改善民生作為政治報告的主要內容之一，各級政府將改善民生列為為民辦實事的主要方面。近年來，中央政府、地方各級政府在改善民生方面投入了大量資金，這些資金使用效果如何?政府關注、百姓關心，審計部門應義不容辭。以對某市的民政資金進行專項審計為契機，審計人員探索性地將效益審計理念運用于該項目中，并對該項目資金的使用和管理效益、實施的公平效益和后期的制度效益三方面進行了客觀、真實地分析，以期為今后“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量”，實現審計工作重心向效益審計轉移積累可借鑒的經驗。

一、將效益審計體現在科學管理上

一般而言，政府效益審計就是指對政府事業、項目、組織是否經濟、高效、有成果地開展運作的程度進行獨立評價或檢查，目的是為公共措施的執行和后果提供相關的信息。將效益審計理念導人民政資金審計項目中，對項目資金的使用和管理效益進行分析，是此次審計的重要內容之一。由于真實性、合規性審計質量優劣直接影響到審計評價的準確性，是客觀公正地分析資金效益的第一手資料，在民政資金審計中，審計人員始終以真實性、合規性審計作為民政資金審計的切入點，以資金流動為龍頭，順藤摸瓜。

(一)審計民政資金撥付情況，分析資金撥付效益。分析資金撥付效益需要從數量和質量兩方面展開，即中央和地方各級安排的專項資金和配套資金是否及時、足額，撥付的具體方式和手段是否可行有效；有無截留、擠占、挪用和違規獲取資金等問題，是否達到了預期的效果、獲得了良好成效；或有無因資金撥付不及時而延誤民政資金享用對象的基本保障，造成負效益的情況。例如，審計調查發現，該市存在虛報撫恤對象人數，多獲取財政補助資金幾百萬元的問題。這種多獲取財政補助資金用于民政部門經費支出或用于其他支出的做法，從數量和質量的方面來分析，都是不符合預期要求和資金撥付要達到的成效的，是以損害民政資金未來有序運行為代價的，是一種只顧短期局部利益，忽略長期全局效益的做法，將會造成不利于民政工作健康有序運行的負效益。

(二)調查各級民政資金管理機構監管情況，分析資金管理效益。分析資金管理效益主要涉及管理機構或項目管理方面的效益狀況。如管理機構責任機制是否健全，管理方法和手段是否科學高效，是否執行了各項政策規定和管理辦法，是否存在因管理不到位而帶來損失和浪費，甚至損害了民政資金享用對象的切身利益的情況。也就是從管理角度來分析被審計調查項目的效益狀況。例如，經調查發現，該市某民政所在管理上集確定民政對象、審核資金發放、發放民政資金等職能于一身，缺乏有效的監管；民政資金發放表存在隨意涂改、發放人模仿享用者簽名的現象。鑒于民政資金是中央立足于解決百姓困難的一項重要舉措，政府和相關部門為了規范民政資金的管理，促進民政工作制度持續健康的運行，制定出臺了一系列的政策辦法，但在一些地方尤其是縣級及以下卻沒有得到認真落實。這種民政工作相關政策落實不完善的情況，從當前效益來看，不便于民政資金的統一管理和運作；從長遠效益來看，管理效率的弱化，加大了民政資金的運行風險。

(三)調查民政資金的使用情況，分析資金使用效益。分析資金使用效益主要是圍繞民政資金使用情況進行的，這方面的效益分析是當前政府效益審計的核心內容。重點是圍繞被審計調查項目的資金是否節約，民政資金是花大錢辦小事、還是花小錢辦大事，是否將資金真正?？顚Ｓ?，是否存在資金閑置未運營等不經濟情況等來進行分析，以便審查資金使用的真實性、經濟性和效果性。這是實現由過去重視資金投向、撥付等環節，到重視投向、撥付和資金利用效果，跟蹤問效的根本轉變，也是效益審計理念運用于民政資金審計的成果之一。例如，審計調查發現，該市城鎮低保資金年底結余2000多萬元，相當于一年開支數。結合效益分析成果，審計提出建議有關部門應研究資金大量結余的原因，以保證民政資金制度持續穩定發展。

二、將效益審計體現在社會公平上

民政資金項目的非盈利性，決定了衡量其效益不能 只關注其資金的經濟效益，更要注重其滿足社會共同需要的優劣程度，及推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果。而公平是實現社會效益的基礎之一，項目實施中公平目標的實現，將極大促進項目效益的提高。對民政資金實施的公平效益分析既是審計人員審計調查關注的重點，也是效益審計理念運用于民政資金審計調查的突出體現。

審計調查中，審計人員嘗試使用了一些非傳統的調查方法，諸如發放調查表來考察百姓滿意度，以便進一步分析民政資金的社會效益。例如，某地在發放春荒補助時，全縣20個鄉(鎮)，只對6個鄉(鎮)補助，6個受補助的鄉(鎮)得到的救災款又大多給了敬老院。而實施春荒補助項目的社會公平效益在于春荒補助資金的實施是否給當地大多困難群眾帶來確確實實的好處，好處有多大，達到預期效果沒有；是否符合均衡機制原理，是否促進了社會安定團結和和諧社會的構建；是否有助于形成社會的良性公平效益。該項目的實施要達到的公平效益絕不是只能讓少數人獲益，卻使多數人受損。結合效益分析成果，審計提出建議，政府在規劃項目實施時，既要考慮地域發展和各地經濟狀況客觀存在的不平衡性，又要考慮兼顧公平，形成大區域的均衡公平機制，注意政策向貧困地區的適當傾斜，以便民政資金項目實施帶來的實惠遍及貧困地區的家家戶戶。

三、將效益審計體現在完善制度上

民政資金審計調查項目結束后，審計人員應對該項目實行后續跟蹤問效。了解當地政府及相關部門對審計調查揭示問題的重視程度，以及整改措施。例如，針對審計揭示的民政經辦機構大量使用民政資金問題，建議實施業務管理與資金管理分離，減少中間環節；針對目前我省已實施涉農資金“一卡通”，各地民政所基本不直接發放民政資金，建議各地應對歷年結存在民政所的資金進行清理，將資金集中于財政部門管理；針對各地某些資金結余較大，目前補助標準相對較低，建議適當提高補助標準等。

上述方面的進一步合理規范，不僅對改進和完善民政工作發揮可積極的作用，也是實現效益的重要手段，尤其是在制度效益價值更為突顯的今天。這一系列措施的出臺，不僅表明本次審計調查對民政工作的健康發展起到了不可或缺的作用，更體現了效益審計理念運用于該審計調查項目帶來的良好的后期制度效益。

總之，將效益審計理念運用于民政資金審計調查項目中，探索性地對民政資金審計調查項目資金的使用和管理效益、民政資金實施的公平效益、民政資金審計調查項目后期形成的制度效益進行分析，并提出可行的審計建議以便決策部門決策參考的一系列嘗試，對當前和今后效益審計的實施都具有相當重要意義。

(作者單位，江西省審計廳)