會計集中核算型國庫支付制度

會計核算向國庫支付制度轉軌，是社會廣泛關注的熱點問題。如何實施轉軌才能使會計集中核算具有的預算單位財務監督優勢與國庫集中支付強化財政資金的執行管理職能有效結合，最大限度地發揮其能動作用，已成為業內人士探討的焦點。

撫州市財政國庫管理制度改革經歷了兩年多的探索發展，從本地實情出發，采用獨特的模式，成功地實現了由會計集中核算制向財政國庫集中支付制的轉軌，建立了與地方財政運作相適應的會計集中核算型國庫支付制度，創造性地實現了兩種制度優勢互補，取得了明顯成效。

一、撫州市財政國庫支付制度改革的主要內容及特色

撫州市推行國庫集中支付制度改革的總體思路是：堅持國庫單一賬戶體系為基礎，以會計集中核算形成的較為完善的機構、職能、制度、人員和業務為依托，實行國庫集中支付與財務報審相結合的財政支付運作模式。即取消會計集中核算制中的會計核算及代理記賬職能，保留其對預算單位原始票據和相關憑證審核的財務監督職能，同時預算單位財政資金的支付均采用直接支付的方式，通過財政零余額賬戶直接支付到收款人。具體內容如下：

(一)設立國庫集中支付執行機構。

2005年9月成立了國庫集中支付執行機構“撫州市財政國庫支付中心”(以下簡稱支付中心)。該機構是在原會計核算中心的基礎上，經資源整合而成，其主要職責是負責支付指標計劃的管理，審核市級國庫集中支付票據，辦理國庫集中支付業務，管理財政零余額賬戶、單位其他存款賬戶和指導單位會計核算業務。

(二)建立了獨具特色的市級國庫單一賬戶體系。

1 當前各預算單位信息網絡技術條件薄弱，相關基礎設施還不完善，財政國庫集中支付外圍網絡平臺尚未搭建。此種情況下，采取授權支付方式，單位財政資金將游離于財政體系之外，從而不能保證財政資金的安全使用。而實行財務報審制后，財政資金授權支付方式更失去了實際操作意義。為加大對財政資金的監管力度，合理配置資源，撫州市財政資金支付均采用直接支付方式，國庫單一賬戶體系中不設立單位零余額賬戶。單位財政資金支出由財政零余額賬戶直接匯給收款人。對于需要領取現金的資金支出，則直接匯入支付中心為各單位報賬人員在商業銀行開設的個人賬戶。

2 原核算中心在商業銀行為各單位開設的“集中核算賬戶”改為“其他存款賬戶”，用于核算和反映預算單位上級補助收入、往來資金及其他非財政資金收支活動。

(三)先試點、后推廣，以點帶面，穩步快速推進改革。

撫州市遵循預算單位“資金使用權、財務管理權和會計核算權”三權不變的原則，按照“總體安排、先行試點、分批實施、穩步推進”的方針，選擇了社保局等5個單位進行試點，并在試行過程中不斷完善改革方案。經半年多的運作，條件基本成熟，國庫集中支付改革全面展開。2005年9—12月間，撫州市分五批將市直預算單位成功納入了財政國庫集中支付管理體系，逐步構建了財政國庫管理制度基本框架。

二、撫州市國庫集中支付制度改革的成效

經過兩年多的探索實踐，撫州市財政國庫集中支付制度改革取得了很大成效。截止2007年底，已有266個市直預算單位(含政府投資項目)實行了國庫集中支付，通過財政零余額賬戶辦理的直接支付業務達461萬筆，累計支付資金625億元。目前，預算單位賬務已經順利退回，支付中心、人民銀行、代理銀行內部網絡平臺搭建成功，系統運行通暢，支付中心各項工作有條不紊的開展，實現了會計集中核算向國庫集中支付的平穩過渡。

(一)在轉軌模式上，創建了與地方財政運作相適應的會計集中核算型國庫支付制度。撫州市在尋求有效的會計集中核算向國庫集中支付轉軌模式方面，找準切入點，采取國庫集中支付與財務報審相結合的模式。對原實行會計集中核算的預算單位的以前年度賬務，按照統一安排、區分情況、分批實施的原則，逐步退回。轉軌后，凡納入國庫集中支付改革的預算單位資金支出票據經支付中心審核蓋章后，退回單位進行業務核算和賬務處理，資金由支付中心通過財政零余額賬戶統一付出。改革的突出成效在于：(1)保留了原核算中心在監督預算單位財務支出方面的職能，避免了當前基層單位財政資金使用效率不高、鋪張浪費現象的發生。(2)兼顧了財政預算執行的管理，確保了財政資金的安全使用。(3)有效地解決了實行會計集中核算制度存在的有廣泛爭議的問題。如，會計主體與會計責任主體模糊：單位的理財積極性降低，內部監督機制弱化；單位的財務管理與會計核算脫節；核算中心現有的統一的銀行賬戶的設立與國庫集中支付的改革方向不相符合等。這種復合型管理模式對已經實行了會計集中核算而城區范圍又不大的設區市或縣級財政管理的支付制度改革，不失為一種行之有效的嘗試。

(二)在機構設置上，既沒有完全否定會計核算中心，也沒有實行“兩套機構，一套人馬”，更沒有另外成立國庫支付中心形成“兩套機構，兩套人馬”。有效地避免了機構的重復設置和人員膨脹，促進了當前的機構改革，同時充分發揮了核算中心人才和資源優勢，符合“精簡、高效、統一”的管理目標。

(三)在財政國庫集中支付制度體系的創建上，通過一整套嚴格的制度和程序管理，促進了資金使用效率的提高。首先，成立了國庫支付執行機構，并逐步完善了內部機構設置和科室職責、崗位職責、考核辦法制度。其次，建立和完善了《資金支付管理辦法》、《銀行支付清算辦法》、《會計核算辦法》、《撫州市級國庫集中支付資金審核辦法》等配套規章制度，對國庫集中支付制度的原則、范圍、程序等方面做出了具體規定，規范了相應的監督管理機制和業務流程。

三、撫州市財政國庫集中支付制度改革成功因素

(一)加強隊伍建設和宣傳力度。國庫集中支付改革是一項全新的業務，具有較強的技術性，工作技能全面、熟練，才能在具體操作中得心應手。為此，在試運行前，人民銀行、財政局、商業代理銀行加強了，相關工作人員的業務技能培訓，不定期開展國庫集中支付改革的專題研討。同時，通過媒體宣傳改革的必要性和具體要求，提高了社會各界對國庫集中支付工作的認識，為改革的平穩推進營造了一個良好的社會氛圍。

(二)增強服務意識、提高服務質量，為改革保駕護航。在整個改革過程中，不論是內部機構的設置還是規章制度的制定，財政部門竭盡所能為預算單位設想，服務工作做得細而精。

1 支付中心內設的審核科、支付科兩個獨立業務科室，仍然采用銀行柜臺式聯合辦公，9個審核柜臺和7個支付柜臺按財政歸口設置，為預算單位辦理業務提供了方便。

2 預算單位的月用款計劃照例由財政局業務科室負責編制，既簡化了單位申請用款程序，又極大的縮短了資金在途時間，比以前更方便了。

3 核算中心為預算單位提供了5年的代理記賬服務，現在要實行報審制，把賬務退回單位自行核算，很多單位難以適應。對此，支付中心并沒有采取行政手段強制執行，而是通過完善服務讓預算單位理解接受。首先，組織人員進行“一對一”的上門服務，虛心聽取單位意見，宣傳和解釋國庫集中支付的相關規章和制度。在逐個了解各預算單位具體情況后，實施人性化的分步退回賬務方案。其次，指定人員協助單位建立健全財務制度，對各單位的會計核算工作隨時給予指導，切實幫助單位解決轉軌過程中存在的問題和困難。同時，有針對性的舉辦了十多期培訓班，800多名單位會計人員參加了培訓。

通過以上措施基本達到了單位滿意、財政滿意、政府滿意、社會滿意的效果，保障了國庫集中支付工作的有效實施。

(三)人民銀行、財政部門內部、代理銀行和各預算單位的相互協調、積極配合。國庫集中支付在我國，是一項新生事物，還處于探路和摸索階段，在實踐中難免會出現一些問題，這就需要各方的協調配合。從初步制定改革實施方案到正常運行，人民銀行、財政內部各部門、代理銀行和預算單位召開了幾十次協調會、研討會，解決了一個又一個難題。各部門的團結一致是撫州市國庫集中支付制改革成功的關鍵所在。

(四)核算中心原有較為完備的網絡基礎設施、先進的管理手段、雄厚的技術力量和完善的規章制度為改革的實施奠定了堅實基礎。同時，核算中心多年來塑造的良好社會形象和服務理念也為改革工作的順利開展創造了條件。

(工作單位：撫州市國庫支付中心)