政策性金融改革的市場(chǎng)化方向研究

摘要：文章認(rèn)為要解決制約可持續(xù)發(fā)展中的長(zhǎng)期資金瓶頸問題，就要深化我國(guó)政策性金融體制的改革，建立一種可以重新配置“國(guó)家信用”的、可以為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供長(zhǎng)期資金支持的金融制度安排。從發(fā)展趨勢(shì)看，金融體系不斷從間接融資為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)本位轉(zhuǎn)向直接融資為主導(dǎo)的市場(chǎng)本位，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)也不斷進(jìn)入證券市場(chǎng)。在我國(guó)，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和建立多層次的資本市場(chǎng)將成為發(fā)展方向。在此背景下，政策性金融改革的目標(biāo)是形成金融專業(yè)化基礎(chǔ)上的金融綜合經(jīng)營(yíng)和金融控股公司運(yùn)作。這需要我們從理論上重新審視政策性金融的功能作用，從組織機(jī)構(gòu)上提高政策性金融整合資源的能力，從市場(chǎng)運(yùn)作上調(diào)控政策性資金與資本市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系和作用機(jī)理。

關(guān)鍵詞：政策性金融；金融功能；市場(chǎng)化運(yùn)作

我國(guó)長(zhǎng)期融資體制為什么沒有迅速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。除了長(zhǎng)期融資領(lǐng)域產(chǎn)品的準(zhǔn)公共特性外。制度缺陷和市場(chǎng)發(fā)育不足是阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程的最為根本的制度性因素。體制缺損和市場(chǎng)發(fā)育的不足，再加上整個(gè)銀行體系自身資產(chǎn)質(zhì)量包袱的沉重，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)以及地區(qū)發(fā)展所必需的穩(wěn)定的融資渠道和機(jī)制，出現(xiàn)了金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脫節(jié)。解決問題的方法就是要深化我國(guó)融資體制改革，建立一種新的可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期資金支持的金融制度安排。在這方面，我們面臨的戰(zhàn)略性課題首先是深入研究政策性金融運(yùn)作與金融市場(chǎng)發(fā)展之間的互動(dòng)關(guān)系，深入研究以市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制問題。

一、政策性金融功能的市場(chǎng)化

在西方國(guó)家尤其美國(guó)理論界近年來流行的“功能觀點(diǎn)(Functional Perspective)”給我們提供了全新的視角。金融功能觀點(diǎn)與傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)(Institutional Perspective)”有很大區(qū)別，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)將現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)作為既定的、固化的前提，而功能觀點(diǎn)則認(rèn)為機(jī)構(gòu)形式和內(nèi)容是可變的，需把研究視角定位在金融體系的基本功能之上，并認(rèn)為金融體系的基本功能很少隨時(shí)間和地域范圍變化而發(fā)生變化，相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和金融組織形式而言，金融基本功能具有相對(duì)穩(wěn)定性。美國(guó)哈佛大學(xué)金融學(xué)教授默頓(Robert C.Merton)的表述比較準(zhǔn)確地概括了金融功能觀點(diǎn)的基本思想。默頓認(rèn)為。金融體系的基本功能變化很微小，但不同金融機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及形式卻是不斷變化的。從長(zhǎng)期趨勢(shì)看。金融產(chǎn)品正不斷從金融中介機(jī)構(gòu)向金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)實(shí)中，則表現(xiàn)為金融交易從不具透明性的機(jī)構(gòu)向透明性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，即人們所說的“非中介化”。

金融結(jié)構(gòu)和功能重整是分工深化的表現(xiàn)，而不是對(duì)分工的否定。在分工深化過程中，一個(gè)成功的金融機(jī)構(gòu)必須重構(gòu)原先的職能，重新定位經(jīng)營(yíng)策略，并以此重構(gòu)業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)。國(guó)際銀行業(yè)面臨著日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，在20世紀(jì)80年代以來從諸如“重組”(Reorganization)、“重構(gòu)”(Reconstruction)等成本管理創(chuàng)新進(jìn)而發(fā)展為全面的“銀行再造運(yùn)動(dòng)”(Reengineering the Bank)，按照“客戶中心”原則，打破原有的業(yè)務(wù)分工，削減、歸并或外包一些不必要的環(huán)節(jié)，重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程與組織結(jié)構(gòu)。增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前這種勢(shì)頭實(shí)際上已不局限于銀行機(jī)構(gòu)，成為金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)營(yíng)策略調(diào)整的普遍現(xiàn)象。這種金融產(chǎn)品(服務(wù))創(chuàng)新的背后是功能重構(gòu)，可稱之為職能一體化策略。具備投資銀行、資產(chǎn)管理、商業(yè)銀行等各項(xiàng)職能。

由于金融的基本功能具有穩(wěn)定性而金融機(jī)構(gòu)的形式具有易變性，我們應(yīng)當(dāng)從功能視角而不是傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)角度去看待金融體系的結(jié)構(gòu)性變化。從體系層面看，一國(guó)金融體系的構(gòu)架及結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是使金融體系更好地履行其功能，改進(jìn)制度績(jī)效，降低交易成本。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的金融體系結(jié)構(gòu)不健全，相當(dāng)一部分金融功能處于被抑制狀態(tài)。金融分業(yè)管制國(guó)家由于金融體系被人為分割，往往不利于改善制度績(jī)效、提高效率。因此，金融改革的目的是消除金融抑制，促進(jìn)金融深化，逐步完善金融功能，提高金融效率。從機(jī)構(gòu)層面看。應(yīng)該讓市場(chǎng)機(jī)制自主決定金融機(jī)構(gòu)如何履行金融功能的問題，政策部門不應(yīng)人為劃定某類金融機(jī)構(gòu)的功能，限制來自其他機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)檫@樣做最終會(huì)由于過度保護(hù)而導(dǎo)致無效率。從經(jīng)營(yíng)層面看，同一金融功能可以由不同產(chǎn)品來執(zhí)行，同一金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往是幾種金融功能的組合體，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化，某類金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)功能性分化或功能重現(xiàn)組合都是十分合理和正常的現(xiàn)象。這種功能性競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的比較優(yōu)勢(shì)差異，會(huì)引起功能配置方式與金融業(yè)結(jié)構(gòu)的重整。目前，我國(guó)的政策性銀行正處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，正在進(jìn)行業(yè)務(wù)調(diào)整和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，其合理路徑是轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，率先在國(guó)內(nèi)試行金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)。為此。政策性銀行應(yīng)當(dāng)嘗試性地介入資本市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，并接納一些相關(guān)性的投資銀行業(yè)務(wù)，分享投行業(yè)務(wù)的積極效應(yīng)，開展金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)；通過在相關(guān)性基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)交叉及跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)策略，力求沿用美國(guó)證券市場(chǎng)的“牛鈴誘導(dǎo)效應(yīng)原理”，發(fā)揮杠桿放大作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)。

二、政策性金融組織形式的市場(chǎng)化

金融控股公司是產(chǎn)業(yè)資本與金融資本想結(jié)合的高級(jí)形態(tài)和有效形式，它介于全能銀行模式和分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式之間，在金融控股模式下，子公司仍然是分業(yè)的，或者說是專業(yè)化的，而集團(tuán)是“全能”的，從而兼顧了安全和效率。我國(guó)政策性銀行若采取金融控股公司的組織形式，可取得以下優(yōu)勢(shì)：

1.集團(tuán)控股，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。從一般意義上看，控股公司結(jié)構(gòu)適用于金融集團(tuán)的多元化經(jīng)營(yíng)，這與金融業(yè)的資產(chǎn)特性是密切相關(guān)的。就金融業(yè)而言，不僅銀行、證券、保險(xiǎn)各業(yè)之間存在著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。而且由于其經(jīng)營(yíng)對(duì)象是貨幣資產(chǎn)而非實(shí)物資產(chǎn)，相互轉(zhuǎn)換十分便利。因此，金融資產(chǎn)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性和弱專業(yè)性，決定了其綜合經(jīng)營(yíng)比其他形式更能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，而控股公司結(jié)構(gòu)正是發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)的合適載體。

2.法人分業(yè)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。由于在金融控股公司結(jié)構(gòu)框架內(nèi)金融業(yè)務(wù)分別由不同法人經(jīng)營(yíng)，可以防止不同金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相互傳遞。并對(duì)內(nèi)部交易起到遏制作用。金融行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性決定了其有通過多元化經(jīng)營(yíng)分散風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力，尤其20世紀(jì)60年代以來，固定匯率制度崩潰。全球金融市場(chǎng)進(jìn)入高度動(dòng)蕩時(shí)代，金融業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)急劇加大。金融危機(jī)日趨頻繁，這進(jìn)一步刺激了分散化經(jīng)營(yíng)的動(dòng)機(jī)。

3.財(cái)務(wù)并表，各負(fù)盈虧。在控股公司的構(gòu)架下，各子公司具有獨(dú)立的法人地位。控股公司對(duì)子公司的責(zé)任、子公司相互之間的責(zé)任。僅限于出資額。而不是由控股公司統(tǒng)負(fù)盈虧，這就防止了個(gè)別高風(fēng)險(xiǎn)子公司拖垮整個(gè)集團(tuán)。同時(shí)，此舉還有利于政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)行分賬戶經(jīng)營(yíng)有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，分別經(jīng)營(yíng)核算政策性業(yè)務(wù)和有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，這也是政策性金融的一項(xiàng)重大的金融創(chuàng)新活動(dòng)。

追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的一個(gè)不可忽視的動(dòng)機(jī)。當(dāng)不同類別的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)可能性邊界不同程度地向外擴(kuò)展時(shí)，它們提供新業(yè)務(wù)的潛在能力也在增長(zhǎng)，比如銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)可能性邊界擴(kuò)展到證券、保險(xiǎn)領(lǐng)域。意味著此類銀行機(jī)構(gòu)不再是單純的銀行機(jī)構(gòu)。而且也是一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和證券機(jī)構(gòu)，其金融供給能力將大大增強(qiáng)。顯然，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍可能性邊界越是向外擴(kuò)展，不同金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)交叉和職能一體化現(xiàn)象就越普遍，金融機(jī)構(gòu)的供給能力就越大。目前國(guó)際銀行業(yè)流行“銀行再造”，事實(shí)上，各類金融機(jī)構(gòu)都在不同程度上進(jìn)行這種重新改造過程。這種再造工程實(shí)質(zhì)上是一種金融功能重構(gòu)。由于金融控股公司是實(shí)現(xiàn)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和建立多層次資本市場(chǎng)體系的基本載體，將是實(shí)現(xiàn)政策性金融組織形式市場(chǎng)化的必然選擇。

三、政策性金融運(yùn)作模式的市場(chǎng)化

2006年的全國(guó)金融工作會(huì)議提出了以“商業(yè)化運(yùn)作”為主旋律的政策性銀行改革目標(biāo)，明確了政策性銀行的改革方向。政策性銀行的“商業(yè)化改革”應(yīng)當(dāng)把改革與創(chuàng)新緊密地結(jié)合起來，并且伴隨著資本市場(chǎng)發(fā)展和資本市場(chǎng)融資能力的強(qiáng)化，越來越多地向資本市場(chǎng)滲透。隨著政策性銀行國(guó)際化程度的提高，需要進(jìn)一步加深對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的研究，并且將成熟有效的國(guó)際資本市場(chǎng)運(yùn)作納入市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理和戰(zhàn)略選擇之中，創(chuàng)新性地運(yùn)用國(guó)際資本市場(chǎng)的功能實(shí)現(xiàn)有效避險(xiǎn)，尋求市場(chǎng)化的償還機(jī)制和退出機(jī)制，進(jìn)而更好地服務(wù)于國(guó)家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向。

縱觀世界各國(guó)的金融發(fā)展模式，大致可以分為以直接融資為主的資本市場(chǎng)主導(dǎo)型和以間接融資為主的銀行主導(dǎo)型兩種。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看。直接融資和間接融資都是一國(guó)金融體系的重要組成部分。形成互動(dòng)發(fā)展的格局。從國(guó)際比較看，2005年末我國(guó)A股總市值占GDP的比例為18％，其中流通市值為5.6％。而目前美國(guó)市場(chǎng)股票市值是GDP的1.29倍，香港為3倍，發(fā)展中國(guó)家的平均水平為67.3％。美國(guó)、日本、歐盟國(guó)家的債券市場(chǎng)規(guī)模分別相當(dāng)于GDP的143％、136％和82％，全球平均水平為95％，而我國(guó)只占到29％。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我國(guó)應(yīng)該在發(fā)展間接融資的同時(shí)大力發(fā)展直接融資。下一步金融改革應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)適合金融業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、人文環(huán)境和企業(yè)環(huán)境的培養(yǎng)，重點(diǎn)是市場(chǎng)的培育。采取的策略應(yīng)該是在現(xiàn)階段商業(yè)銀行股份制改造、匯率形成機(jī)制改革、股權(quán)分置改革取得突破性進(jìn)展的大背景下，確立以國(guó)家調(diào)控與市場(chǎng)并存。政府政策和市場(chǎng)活力相結(jié)合推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。因此，金融改革的方向應(yīng)該是在促進(jìn)間接金融健康發(fā)展的同時(shí)，加快資本市場(chǎng)建設(shè)和利率市場(chǎng)化改革。逐步提高直接融資的比重，促進(jìn)間接金融和直接金融的和諧發(fā)展。改革的目標(biāo)是力求改變已經(jīng)基本市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)卻面對(duì)一個(gè)市場(chǎng)化程度不足的金融業(yè)的局面，改變金融發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足。

現(xiàn)代金融體系是以資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的金融體系，與那種以商業(yè)銀行為主體的傳統(tǒng)金融體系相比，主要區(qū)別有三：一是商業(yè)銀行在金融體系中的地位從“主體”調(diào)整為“主導(dǎo)”；二是資本市場(chǎng)成為金融運(yùn)作的基礎(chǔ)性平臺(tái)，離開了這一基礎(chǔ)，金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作將難以充分展開；三是在以資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)的金融運(yùn)作中，商業(yè)銀行發(fā)揮著主導(dǎo)作用，諸多產(chǎn)品創(chuàng)新、交易創(chuàng)新和市場(chǎng)創(chuàng)新都是在商業(yè)銀行主導(dǎo)下展開的。發(fā)展中國(guó)家真正缺乏的不是資源本身，而是能夠把這些資源最大限度地誘發(fā)和動(dòng)員起來的誘導(dǎo)機(jī)制。目前，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)問題，尤其是融資問題已經(jīng)引起政府部門和社會(huì)各界的高度重視。由于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本對(duì)高新技術(shù)企業(yè)投資信心不足，積極性不高，因而通過政策性金融來引導(dǎo)和帶動(dòng)商業(yè)性資金和社會(huì)資本十分重要。政策性資金支持的有效性對(duì)于建立一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的企業(yè)融資機(jī)制具有特別重要的意義。綜合財(cái)政、信貸、資本市場(chǎng)三者優(yōu)勢(shì)的政策性銀行可以發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì)和作用，在建立市場(chǎng)誘導(dǎo)機(jī)制方面一展身手。

我國(guó)投融資改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道商業(yè)化、投資決策程序化、項(xiàng)目管理專業(yè)化、政府調(diào)控透明化以及中介服務(wù)社會(huì)化，最終建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新型投融資體制。我國(guó)長(zhǎng)期融資體制為什么沒有迅速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。除了長(zhǎng)期融資領(lǐng)域產(chǎn)品的準(zhǔn)公共特性外，制度缺陷和市場(chǎng)發(fā)育不足是阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程的最為根本的制度性因素。體制缺損和市場(chǎng)發(fā)育的不足，再加上整個(gè)銀行體系自身資產(chǎn)質(zhì)量包袱的沉重，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)以及地區(qū)發(fā)展所必需的穩(wěn)定的融資渠道和機(jī)制，出現(xiàn)了金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脫節(jié)。解決問題的方法就是要深化我國(guó)融資體制改革，建立一種新的可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期資金支持的金融制度安排。

從世界范圍的政策性金融共性來看，政策性金融的強(qiáng)弱及模式選擇都必須堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)，因?yàn)檎咝越鹑谧罱K是要達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，這也從根本上決定了政策性金融自身必須動(dòng)態(tài)地發(fā)展變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相一致。由此看來。政策性金融要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)視角看待發(fā)展，對(duì)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展采取“漸進(jìn)式過渡”的基本戰(zhàn)略，以主動(dòng)適應(yīng)和配合中國(guó)經(jīng)濟(jì)本身的“漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌”策略。這既與中國(guó)的市場(chǎng)化改革取向相一致。又能充分發(fā)揮政策性金融的作用并促進(jìn)商業(yè)銀行甚至整個(gè)金融市場(chǎng)的發(fā)展。同時(shí)，政策性金融還應(yīng)當(dāng)在金融創(chuàng)新方面尋求發(fā)展路徑，根據(jù)政策性銀行的自身特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求創(chuàng)新性地運(yùn)用國(guó)際資本市場(chǎng)的功能實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，探討政策性金融可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

由此看來，建立在商業(yè)化基礎(chǔ)上的政策性金融運(yùn)行模式將伴隨著金融創(chuàng)新和業(yè)務(wù)品種多元化出現(xiàn)業(yè)務(wù)綜合化趨勢(shì)，并且伴隨著資本市場(chǎng)融資能力的強(qiáng)化越來越多地向資本市場(chǎng)滲透。而這些都強(qiáng)調(diào)商業(yè)效率原則。政策性銀行將由“高政策的單業(yè)務(wù)模式”向“政策主導(dǎo)的多元業(yè)務(wù)模式”轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)期貸款適度擴(kuò)張發(fā)展到證券承銷、股權(quán)收購(gòu)等投資銀行領(lǐng)域，向以混業(yè)經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的“全能銀行”的方向發(fā)展。在新形勢(shì)下政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向是對(duì)其功能的重新定位。在國(guó)內(nèi)率先試點(diǎn)實(shí)行銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，這樣才能擴(kuò)大對(duì)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的支持范圍，增大支持規(guī)模，創(chuàng)新支持模式，構(gòu)建適應(yīng)中外經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展戰(zhàn)略要求的新型的政策性金融支持體系。