問題金融機構救助的國際經驗

摘要：銀行業危機處理隱藏著高成本，文章縱觀國際處理危機的過程認為，金融危機的防范和處理需要各機構分工協作，并且危機在不同的階段救助的主要內容各不相同。

關鍵詞：金融危機；金融救助；國際經驗

金融行業尤其是銀行業的危機相當普遍。國際存款保險機構2004年調查問卷也顯示：在回卷的34個國家中，有24個國家在過去10年內曾遭受銀行危機或銀行倒閉。銀行危機一般隱含著高成本，調查顯示銀行危機發生后最高的處理成本達到了1620億美元，平均處理成本為200億美元。因此，預防銀行倒閉，尋找合理的銀行倒閉處理機制是相當重要的。另外，危機的傳染還會威脅金融體系穩定和健康發展，這對發展中國家特別重要。

銀行服務具有一定公共產品的性質，具有外部性，銀行危機對金融體系的危害程度又十分巨大，因此需要政府等機構的參與來防范風險，保持銀行體系安全、穩健運營。證券、基金、信托等機構的客戶中機構客戶占比相對較大，對風險的預測、辨別、控制能力也相對較強，這些機構的倒閉對金融穩定的危害程度相對較小。銀行類儲蓄機構的救助機制、流程、主體和主要策略是研究的重點對象。

一、金融救助主體的作用及分工

金融風險特別是銀行類存款機構的危機防范和救助涉及到很多方面的內容，需要機構間的分工與協作。金融救助的主體包括金融機構管理者、監管機構、存款保險機構、中央銀行、政府財政部門、資產管理公司等。

1 金融機構自身。金融機構出現問題后，管理者或股東可以對金融機構進行自救，它一般發生在銀行危機的早期階段。這一階段，管理者可以加強內部控制和風險管理來降低風險，或調整管理策略和資本以保持流動性，機構的股東也可以對機構進行注資以緩解銀行流動性困難，或者彌補銀行的虧損。其他銀行機構，或非銀行金融機構主要是對問題銀行進行同業救助。他們可以通過收購問題機構的股份或者向問題機構提供貸款等市場化的方式對問題金融機構進行救助。

2 監管機構。監管機構主要負責監督金融機構財務穩健狀況、風險管理狀況等方面的問題。通過現場檢查和金融機構定期進行的報告，監管機構可以全面把握金融機構實際的經營狀況。根據檢查的結果，監管當局可以針對問題采取一些適當的措施。

監管主要在銀行危機的早期和中期階段發揮作用，特別是在早期干預的過程中，監管機構的作用更加明顯。它的作用主要在于要求銀行提出改進的計劃和采取一定的措施扭轉不利的局面，或幫助和促進銀行進行重組，但一般并不在資金等方面提供援助。因此，嚴格上來講，并不具有完全的救助功能。

3 中央銀行。在問題金融機構的救助過程中，中央銀行最后貸款人的功能表現在為出現暫時流動性問題的金融機構提供緊急流動性援助時往往需要抵押或較高的利率。在問題機構資產負債的轉移過程中，一些國家(例如日本)的中央銀行還提供過渡性質的流動性援助貸款。還有一些國家，則由中央銀行帶頭大幅介入，包括提供財務援助，以及接管問題銀行和過期貸款等等，英國的中央銀行可以接管問題銀行。然后將其私有化，日本的中央銀行可以在危機發生早期對問題機構進行注資。另外，一些中央銀行負責金融機構的結算。因此一些中央銀行對其有業務往來金融機構擁有檢查的權力，包括現場和非現場的檢查。另外，在金融救助的過程中，中央銀行還經常提供信息、人員、技術上的支持等等。

4 存款保險機構。存款保險制度在銀行發展的整個階段都發揮著重要的作用。在危機初期階段，存款保險監管機構可以制定對問題銀行的糾正措施，幫助銀行恢復正常運營，危機中期階段，存款保險可以采取更加嚴格的措施。當早期的糾正措施沒有達到效果時，存款保險機構還要收集處置需要的信息，制定處置的策略。如果銀行不再具有經營價值，而且金融體系的影響較小，那么存款保險機構就可以對存款人進行直接賠付。如果銀行具有價值則需要采取各種處置方式保留銀行的價值，處置銀行的不良貸款，盡快地使銀行恢復到健康的狀態，或者與健康的銀行進行合并。

5 政府財政部門。銀行危機特別是大規模的銀行危機離不開財政部門的參與。財政部門在危機中的作用主要是提供公共資金的援助，因此一些國家的財政部門有權參與金融危機的應急處理工作。例如在歐洲，一些國家的存款保險制度采取單一“付款箱”模式，它只在投保機構破產時對存款人進行賠付，而對于一些大型機構則依賴財政投入或行政手段來解決。另外，一些國家財政部門的作用也是比較廣泛的，例如加拿大問題金融機構的風險狀況需要及時地向財務部長報告，干預措施的報告也需要在財政部門會議上討論。當存款保險機構要停止問題機構的保護契約時，也需要財務部長的批準。

6 資產管理公司。資產管理公司的運營目標就在于快速處理政府獲得的資產(將其快速出售給私人部門等)以避免資產價值進一步惡化，主要是不良貸款調整和恢復。因此在問題銀行的救助中離不開資產管理公司。資產管理公司的主要作用在于處置破產和無法運營下去的金融機構，重建陷入困境但可以運營的機構，將政府擁有的或參與的銀行私有化。在存款保險進行購買與承接、好銀行與壞銀行的處置過程中，也離不開資產管理公司的作用。在瑞典。銀行危機的處理主要依賴于重組銀行的支持機構(BSA)和對不良資產進行處置的資產管理公司(AM-C)。

7 機構的權力分配。處理問題，倒閉銀行涉及到金融安全網中的各個成員，需要成員間的合作。但權責不清會影響處理的效率，提高處理成本，因此一些國家采用法律、協議等方式對金融安全網成員在處理問題／倒閉金融機構過程中的權力和權限做出了規定。國際存款保險協會的調查也顯示，在回卷的33個國家中，有18個國家表示已由法律、契約或協議的方式制定了金融安全網成員之正式合作機制。

處理倒閉銀行的權力包括制定倒閉標準、宣告倒閉、處理方式和流動性協助等等。這些權力一般分屬金融安全網的各成員。但是，在決定具體分屬哪個成員時，各國有所不同。

關于銀行倒閉的衡量各國都有明確的標準。對于問題銀行價值的評估大多數歸于監管機構，有一些國家將這一職責交給了會計師或會計師事務所來負責：還有一些國家將這一職責賦予了存款保險機構。大多數國家規定，若銀行發生擠兌或流動性危機時，由中央銀行提供緊急流動性援助。也有少數國家將這一職責交給存款保險機構來執行。關于宣布銀行倒閉的權力。根據國際存款保險協會的調查問卷顯示，有19個國家把這一權力賦予了監管機構，7個國家由中央銀行負責，3個國家由存款保險機構負責，也有部分國家由法院負責。

在銀行倒閉處理方式的決定上，存款保險機構、中央銀行、監管機構都有各自的優勢。因此，這一權力基本上都集中在這三個機構上。各自所占的比例很相近。根據國際存款保險協會的調查顯示，有15個國家表示這一權力屬于監管機構，11個國家將這一權力賦予了存款保險機構，有7個國家由中央銀行決定銀行倒閉的處理方式。

二、金融救助流程和分類

1 危機的發展階段。通常銀行陷入困境一般分為三個階段。早期階段：問題已經發生，有早期的特征但表面上并不明顯。中期階段：問題持續發展；市場有所覺察并且市場機會和資金條款逐漸緊縮：最終銀行面臨擠兌。最后階段：銀行失敗和處置。

對于上市銀行而言，銀行具有市場價值。在銀行陷入困境三個階段中銀行現值也不同。資本充足率是判斷銀行階段的重要因素。各國都根據銀行充足率把銀行分為幾個階段，各階段監管準則和采取的措施都不相同，圖1反應了銀行各階段以及監管措施，

由于對不同階段的機構要采取不同的監管和救助的措施。因此對于問題機構階段的判斷是非常重要的。

2 金融救助的流程。圖2簡略的說明了金融救助的整個流程。整個流程有四個判斷，分別是是否存在問題判斷、問題類型判斷、價值和系統風險判斷；兩種措施，分別為早期干預措施和處置救助措施，他們分別針對危機的早中期階段和最后階段。

首先對于銀行進行是否出現問題的判斷：如果出現問題，就需要對問題進行診斷，確定機構所處的危機階段。診斷的結果一般有兩種，資本充足率不足或喪失償債能力。根據我們前面介紹的危機階段，如果資本充足率不足，那么機構處于危機的早期或中期階段，如果喪失償債能力，機構就處于危機的最后階段了。這兩個判斷經常是結合在一起的，發現問題的過程經常涉及到問題的判斷。

資本充足率的判斷一般都采用各國的監管標準，很多國家也都制定了喪失償債能力的判斷標準。一般而言，資不抵債、停止支付、資本充足率小于0或成立專門委員會進行綜合判斷是常用的方式。

由于有兩種危機階段，因此這里出現了兩個分支，第一個分支針對的是資本充足率不足的情況，它在圖中是順序進行的，采取的措施是早期干預措施。早期干預措施的判斷標準一般都采用監管標準，各國都采用資本充足率或機構風險等級來決定采取什么樣的早期干預措施。早期干預如果達到應有的效果使機構恢復運營。機構就可以恢復正常的監管程序。如果機構不能恢復正常的運營狀態，情況進一步惡化導致機構喪失償債能力，那么就要進行處置過程了。

另外一個分支即不進行早期干預而直接進入處置過程。救助過程中并不一定是順序進行的，有些危機可能是由于宏觀環境惡化造成的，問題一出現機構就已經處于喪失償債能力的情況。那么就需要直接進入處置過程。

處置過程也有兩個判斷過程，一個是機構的價值判斷，另一個是機構影響力的判斷。如果問題機構不再具有經營的價值，也不會造成系統風險或者被吊銷營業執照、被命令解散、被宣布破產，那么就要關閉問題機構，進入破產清算程序。如果有存款保險，就由存款保險機構對承保限額內的存款進行償付。如果問題機構仍然具有經營價值或者關閉該機構可能對金融體系和公眾信心造成巨大影響，則進入對機構進行救助的過程。關閉和救助都屬于處置的過程，本文僅對救助的進行詳細的介紹。

就具體操作而言，對于仍然存在經營價值的機構是一定要進行救助的，因此首先應該進行的是價值判斷。價值判斷也是非常重要，一旦判斷失誤，可能會錯過處置時機，增加處置成本和社會成本。繼續經營價值的判斷一般采用模型法或委員會法。下面介紹一下瑞典的模型。

瑞典對于銀行的救助采用的是自救和政府援助相結合的方式。所有的救助都由政府和資產管理公司負責。為了保證最少的政府支出資金和道德風險，政府的援助盡量以保證形式提供。

瑞典的銀行支援委員會建立了一套共同標準，用以決定對銀行的處理方式。首先，銀行支援委員會從銀行資產中剔除壞賬，然后用微觀和宏觀經濟模型測試銀行的獲利前景。指導銀行支援委員會操作的基本模型稱為“漢默克法”，目的是要建立共同尺度，去衡量各銀行所需要的支援及最適合的救助方法，根據分析結果將銀行區分為以下三類：

A類：預測可以克服目前的困難，在中期內，會出現獲利，資本比率可以繼續維持在8％以上。這類銀行只要由現有股東增資即可以解決問題，不需要政府援助。

B類：資本比率預期會短期跌落至8％以下，這類銀行需要現有股東增資及提供政府保證。當資本比率低于規定下限時，政府保證即自動轉為融資或股東投資。有了政府保證，才能夠吸引投資人購買銀行的增資股份。B類銀行大部分不良資產均轉移給資產管理公司。

C類：資本比率會持續下滑至0％或以下，是沒有前景的銀行，這類銀行必須倒閉或與其他實力較強的銀行合并。這類機構的過期貸款轉移出去后，將剩余健全資產和負債拍賣。是比較好的選擇。

在進行繼續經營價值判斷后，如果出現問題的金融機構具有繼續經營價值，則一定要進行救助。對于已經不存在繼續經營的價值，還要進行影響力的判斷。如果它的關閉對整個金融機構的影響十分巨大，也不能輕易的將其破產清算，它可能導致危機的傳染和系統性金融危機的發生。