現代水經濟發展的可持續管理

摘要：文章從現代水經濟發展的基礎——水資源出發，提出現代水經濟實現可持續發展的關鍵在于實行水資源的可持續管理，文章從明確水資源產權行使和管理范疇、建立水權交易監督和管理制度、構建水資源價值評估和核算體系、推進城市水資源的合理配置等五個方面，具體論述了實現水資源可持續管理的主要途徑。

關鍵詞：水經濟；發展；水資源；可持續管理

水經濟是指建立在可持續發展的基礎上，依托水資源，將治水、護水與開發不相協調而發展起來的經濟。它包括水產業即直接經營水的產業，如水上旅游、養殖、自來水；水相關產業即因水間接受益的產業；水保護產業等。根據人類對水資源的認知程度和開發利用方式，可以將水經濟分為“傳統水經濟”和“現代水經濟”兩種基本類型。傳統水經濟是伴水而居，依水建城，依水發展商業、交通運輸業以及運輸需求較大的重工業，同時還包括水產養殖業、房地產業、運動休閑等產業。現代水經濟主要強調發展親水產業，人居和諧的房地產業，旅游產業、水文化、水環保產業等。水經濟發展的根本在于水資源，現代水經濟實現可持續發展的關鍵在于實行水資源的可持續管理。

一、明確水資源產權行使和管理范疇

1 水資源產權由各級地方政府代理行使。水權是指人們對于水資源所享有的有關權利的總和。廣義上的水權涵蓋了有關水資源各個方面的權益。《水法》第三條規定：“水資源屬于國家所有，即全民所有。農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”。據此，我國水資源所有權現狀是：從整體上說，我國水資源的所有權屬于國家，但農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，即水資源中的部分水體屬于集體所有。實際上，國家所有的水資源的所有權權利是通過中央及地方各級政府行使的，農業集體經濟組織所有的水體的所有權權利則由農業集體經濟組織行使。部分社會成員在使用著國家的水資源(水流、水域、水面)，如航運、漁業、水力發電、竹木流放等行業，其水資源的所有權仍屬于國家。部分社會成員根據國家關于取水許可的規定，可以取用國家的水資源。消耗著國家的水資源，如灌溉、城鄉供水、工業供水等行業。

2 依法對水資源產權進行管理和控制。按照水資源特性以及人類對水資源的開發利用方式，并考慮到法律調整的必要性和可能性，法律意義上的水權一般主要表現為水資源所有權、水資源行政配置權和水資源使用權(具體表現為取水權和用水權)。在水資源所有權制度上，國際上普遍的趨勢是把水資源作為公共財產，明確水資源屬于國家或者公共所有，并加強政府的管理和控制。法國、以色列、日本、西班牙、俄羅斯、南非、澳大利亞、菲律賓等國以及我國的臺灣地區都明確了水資源的國有(公有制)。我國《憲法》和《水法》也明確了水資源屬于國家所有。水資源收益權歸中央政府。其中水資源的收益權主要包括水權費、水資源費和有關的稅收。國家應憑借所有者身份對水資源使用者征收水資源補償費或水資源占用費和水資源稅，以期對使用者占用的水資源價值的補償，使后代不至因為上一代的水資源耗竭而造成發展的不可持續，同時還可促使使用者對水資源的合理開發利用，提高水資源的經濟效益、生態環境效益和社會效益。

3 著重做好水資源產權的初始配置。科斯定理指出：產權的初始配置可以使資源得到有效的使用。實行水權交易，可使水資源由低效率利用向高效率的方向調整，提高利用效率。實現帕累托最優，使局部和整個社會達到最大收益。建立水資源有償使用機制，最迫切的是要對水資源產權進行初始配置，并完善水權轉讓的相關法規。誠然，產權配置不是包治百病的良方，但對于解決某些水資源無謂浪費現象還是相當有效的，水權交易行為可使整個社會的節水意識得到增強。只有不斷地修改完善現有的水權管理的法律、法規，并出臺一些新的水權交易管理辦法，才能實現水資源產權優化配置、進一步規范水權交易市場。水資源產權交易可以采用公開拍賣方式確定轉讓價格，使價格更能反映水資源的實際狀況。水資源拍賣機制的設計尤其重要，由于水資源的外部性特征，拍賣價格并非確定買方的唯一要素，而應通過水資源價格、污染控制、社會效益等一系列指標，對買方進行綜合評價與考察，從而確定對整個社會最為有利的拍賣交易。

二、建立水權交易監督和管理制度

1 通過水市場重新配置現有的水供給。面對有限的供水能力及日益增長的用水需求，有效的解決辦法就是通過水市場重新配置現有的供給。在各行業之間實施水權交易能帶來巨大的經濟效益。實踐證明，水市場是重新配置水資源更為有效的機制。只要有良好的政策支持，設計合理的水市場是在不同行業地區之間重新配置水資源的有效機制，審慎安排的水市場可以在滿足日益增長的城市和工業用水需求的同時不影響預定的農業生產。行業之間的市場轉移可以大幅度地削減對新供水工程的投資。對于水資源短缺的城市而言，在完善現有的水價系統之外，還應大力發展水權交易市場，作為重新配置水資源的有效手段。國際經驗表明，如果一個國家正試圖用市場經濟的方法來改進過去由國家配置的資源，那么，重新配置的水資源應該是很好的辦法，水權交易市場的運作需要有相應的機制。一種辦法是用法規的方式來約束，另一種辦法是靠非正式的合同來約束。我國現行的排污許可證制度是在1989年提出后實施的，經實踐證明，這是一種行之有效的公害控制環境政策。國家通過發放排污許可證，既能使排污企業可以繼續進行現有的生產，又可以達到公害控制的目的。國家應盡快著手全面建立污水排放權交易市場。解決現有的水資源及水環境狀況問題。

2 通過水權監督和管理克服市場約束。水權監督和管理制度是影響水權交易市場制度績效和運行成本的主要因素。有效的管理、監測以及處罰機制，可以控制水權總量的分配，降低水權交易的運行成本。水權的外部性和有限性，使得水權用戶行使權力時可能會發生沖突，需要建立相應的沖突解決機制。各地區為了各自的利益或者過于追求短期利益而破壞水權制度，所以需要建立相應的監督機構，監督各個用水戶的用水行為，懲罰違背規則的用戶。建立有效的水權交易市場取決于體制和組織機構上的一些來克服市場約束。例如，可交易的水權必須與土地權區別開來。有時，由于回流水量的改變會給第三方帶來影響或造成水權交易地區的經濟活動下降，因此需要做出一些體制上的調整。對于不同水域的水權交易。政府應當注意建立必要的防止對水資源施行壟斷的機制，同時要避免地下水的過度開采。上述兩個問題均可以通過水權的設計、量化、分配、監測和實施得以解決。適當的時候政府也需要保留或購買一些用水權，以維系帶有“公益”特點的用途，比如水上娛樂、養魚以及保護水生態環境。

3 通過科學定價調節水資源的使用。根據影子價格理論，影響水資源價格的因素較多。主要是以水資源的稀缺性、管理成本及體現水資源的有償使用等因素來確定水資源價格。產品水(公共水利工程水)價格的確定，應以投入工程的成本為基礎，包括工程的運行管理費、大修理費和折舊費等成本費用，科學測算而定。制水企業的商品水(自來水)價格應把投入取水成本、輸水和制水工程成本、運行成本(材料費、折舊費、修理費、管理費、人員工資、稅收等)和保本微利，都列入水價的組成內容。根據發達國家的經驗，在工業高度發達地區，尤其是沿海經濟發達城市，城市污水處理應以自來水費的100％征收排水費，所征資金用于建設城市排水設施，改善水環境。水資源價格機制的完善是一漸近的過程，國家應把“補償成本、合理收益、公平負擔”作為制定水利工程供水價格的原則，盡快實現完全成本化：以防洪等社會效益為主的水利工程，其運行維護費用由各級財政預算支付；用于供水、發電、養殖等多種經營和能產生效益的水利工程，其供水成本由商品水補償，促進“以水養水”。

三、構建水資源價值評估和核算體系

1 水資源功能的發揮依賴水環境質量。現代水資源價值可以從“形態要素”和“功能要素”兩個角度進行分析。就形態要素而言，水資源價值是通過“水量”、“水質”與“水景觀”來體現的。就功能要素而言，水資源價值表現為“經濟功能”(即以水作為主要依托要素的經濟活動)與“生態服務功能”(即改善氣候、改善區域生態系統質量、促進生物多樣性保護等功能)。從廣義上來講，水資源價值的各個分量就是它的“形態要素”與“功能要素”的各種組合。以往的水資源價值觀主要建立在形態要素“水量”與“功能要素”的基礎上。內涵簡單。隨著社會經濟的不斷發展，出現了以水為主要依托的旅游休閑等新經濟功能以及生態服務功能。而且隨著人類生活質量的不斷提高，水資源的開發利用在滿足水量基本需求的同時，對水質乃至水景觀的要求也日益加強，水資源功能作用的有效發揮高度依賴于水體環境質量。

2 水環境價值量具有時空動態變異性特點。水環境價值研究的主要目的，在于從價值觀角度定量探討水環境質量對社會經濟系統的影響關系，從而為制定科學的水環境保護對策提供依據。水環境價值大小從根本上決定于優質水資源稀缺程度和人類開發利用效益兩大因素。由于我國地域跨度大，許多城市水資源的量與質在空間上呈現顯著的區域與時間的差異性，從而使水資源量與質時空動態變化顯著，同時，由于我國社會經濟發展呈現持續增長趨勢、東西部發展差異很大，水資源開發利用效益在空間和時間上變化顯著。因而，水環境價值量呈現顯著的時空動態變異性特點。在水資源開發利用和保護過程中，影響水環境價值量的主要體現為減少和增加兩個方面，其中，水環境價值量減少，是由于人類開發利用強度超過水環境承載力，水環境受到破壞，帶來了水環境價值量損失，也稱水環境污染經濟損失量。水環境價值量增加，是通過水環境污染治理或一系列水資源保護措施，水環境質量得到改善而帶來的環境價值增量是，即水環境保護效益。水環境價值變化量，反映了人類活動對水環境價值的影響程度，可持續發展進程中的水環境保護價值觀。實際上是對經濟價值增長趨勢與環境價值減少趨勢的協調與權衡。

3 充分利用水環境價值核算研究的良好技術基礎。水環境價值屬于環境價值中十分重要的構成部分，成為當今世界研究的熱點課題。尤其是對我國許多水污染問題十分嚴重的城市來說，開展水環境價值核算研究將為各類水環境規劃、水污染治理決策提供科學依據。由于我國水環境價值核算尚處于起步階段，這也是造成現行水資源保護規劃成果缺乏系統全面的經濟可行性分析的主要技術原因之一。在傳統水資源保護規劃中，往往只有水資源保護目標。沒有明確的技術與經濟等合理性與可行性分析。導致已有的一些水資源保護目標出現過高或者過低現象，達不到預期保護目標。規劃成果也由于缺乏較為嚴格、合理的環境保護投入與產出效益分析而降低了規劃成果的實際作用。但是，目前，我國對水環境價值進行計算研究有著比其它資源無法比擬的有利和優越條件，因為我國已有比較系統的水環境質量狀況監測網，有大量水環境質量時空分布監測資料，根據水體主要服務功能，制定了一系列評定水環境質量等級的各類水質標準。同時，我國對水環境問題研究一直十分重視，取得了豐富的研究成果，相關水環境規劃已經開展或正在進行，尤其是全國水資源總體規劃和全國水資源保護規劃正在進行之中。大量研究成果為系統開展水環境價值核算研究提供了良好的基礎，水環境價值核算具有較強的可計算性。

四、推進城市水資源的合理配置

1 水資源合理配置的功能涵蓋內容。水資源合理配置從廣義上講，就是研究如何利用好水資源，包括對水資源的開發、利用、保護和管理。在中國特別是華北和西北地區的許多城市。實施水資源合理配置具有更加緊迫的意義。其根本原因在于，水資源的天然時空分布與生產力布局不相適應，地區間和各用水部門間存在著用水競爭性，近年來的水資源開發利用方式已經導致產生了許多生態環境問題。水資源的合理配置是指在水資源分配中解決水資源供需矛盾、各類用水競爭、上下游左右岸的協調、不同水利工程投資關系、經濟與生態環境用水效益、當代社會與未來社會用水、各種水源相互轉化等一系列復雜關系中相對公平的、可接受的水資源分配方案。水資源的合理配置是由工程措施和非工程措施組成的綜合體系實現的，其基本功能涵蓋到需求和供給兩個方面。在需求方面，通過調整產業結構、建設節水型社會并調整生產力布局，抑制需水增長勢頭，以適應較為不利的水資源條件；在供給方面，主要協調各項競爭性用水，加強管理，并通過工程措施改變水資源的天然時空分布來適應生產力布局。這兩個方面相輔相成。共同促進區域的可持續發展。

2 水資源合理配置應遵循的基本原則。根據稀缺資源分配的經濟學原理，水資源合理配置應遵循有效性、公平性的原則和水資源可持續利用的原則。即有效性、公平性和可持續性應是水資源合理配置的基本原則。有效性原則是基于水資源作為社會經濟行為中的商品屬性確定的，但這種有效性并不是單純追求經濟意義上的有效性，而是同時追求對環境的負面影響小的環境效益，以及能夠提高社會人均收益的社會效益，是能夠保證經濟、環境和社會協調發展的綜合利用效益。有效性原則，要求在水資源的合理配置中要設置相應的經濟目標、環境目標和社會發展目標，并考察目標之間的競爭性和協調性發展程度。公平性原則。以滿足不同區域間和社會各階層間的各方利益進行資源的合理分配為目標，公平性原則。要求不同區域(上下游、左右岸)之間的協調發展，以及發展效益或資源利用效益在同一區域內社會各階層中的公平分配。可持續原則，要求近期與遠期之間、當代與后代之間對水資源的利用上要有一個協調發展、公平利用的原則，而不是掠奪性地開采和利用甚至破壞，即當代人對水資源的利用，不應使后一代人正常利用水資源的權利受到破壞，

3 用市場定價實現水資源的合理配置。水資源是有價值的。根據自然資源的價值理論分析，水資源本身不存在任何物化勞動，水資源的經濟價值可表現為一種形式上的價格。一般認為，水資源的價格可由水資源費(資源水價)、生產成本和產權收益(工程水價)和水污染處理費(環境水價)三部分組成。現實生活中的過低水價常常是由于忽視了水價構成中的某部分的構成而造成的。在市場經濟條件下，為實現水資源的優化配置應實行市場定價。只有由市場定價才可能發揮價格在市場中的杠桿作用，使水資源在各部門中合理流動，實現水資源的最大價值。在水市場中，最根本的管理措施，就是要靈活運用水價漲落、調整，實現水資源的優化配置。當然。水資源市場定價的前提應是水資源有償使用短缺原則的確立，但鑒于我國許多城市目前還無法徹底貫徹水資源有償使用原則，在公益用水、傳統用水和生態用水等方面還應實行無償使用或低費使用。因此，由市場定價的水資源應為除公益用水、傳統用水和生態用水等方面的用水。當然，隨著水市場的逐步完善，市場定價最終將會得到徹底實現。