公開化：預算改革必由之路

2008年8月27日，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會作審計報告時建議，積極推進部門預算向社會公開，進一步提高預算透明度。不少人士表示，今后的5年左右時間，將是我國財政體制改革的關鍵時期，而涉及領域最為廣泛的預算制度改革，定將是這一輪改革的重頭戲。這對13年未改的預算法提出了新要求。

國家審計署前不久發布的審計報告顯示，2007年度中央部門本級在預算執行中存在問題資金達293.79億元，涉及多個部門，由此，政府預算的公開透明問題再度進入公眾視野。

“我國現行預算法是從1995年開始施行的，至今已13年沒有修訂，明顯不再適應經濟社會發展的需要。”天津財經大學財政學院教授李煒光認為，“實際上，這部預算法之‘老’，并不在于它的條款多么陳舊過時，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤其中，過多的未經界定的財政支配權力被賦予了行政部門，甚至是官員本人。”

“大量納稅人的‘血汗錢’被肆無忌憚地濫用，或被毫無顧忌地挪用，與國家立法機關、公民幾乎喪失對預算的控制與監督能力，有著直接的關系。”李煒光呼吁，應盡早修訂預算法，明確預算的透明化，切實守衛好公民的“血汗錢”。

預算公開并不僅僅是一個經濟問題

“美國人很務實的，一年國會開上10個月，有8個月是在審預算。總統也會在每年國會開始時作一個國情咨文，相當于我們的工作報告。但是國會沒有去討論那個報告，時間都花在討論預算上。”中國政法大學教授蔡定劍表示，預算不公開是完全沒有道理的，納稅人有權知道政府的預算。

對于預算公開透明，北京大學中國地方政府研究院執行院長彭真懷教授強調，這“并不僅僅是一個經濟問題”。

李煒光表示，預算的公開性，就是要把預算置于陽光下，讓全體公民“品頭論足”。建立責任政府的首要標志是財政問責制的確立，即一旦人們對政府為什么要“這樣支出財政資金”以及“這樣支出帶來了什么樣的結果和好處”提出疑問，作為被授予財政資金支配權的政府須如實作答，若發生錯誤則須依照法律規定和法定程序予以糾正。

“如果缺少財政問責，政治問責就是空的，民主法治也就是空的，沒有實質性內容。”李煒光直言。

中國人民大學財政金融學院教授安體富指出，公開透明是公共財政的本質要求。政府財政來源于納稅人的繳稅，納稅人的錢花在什么地方，納稅人有知情權與參與權，特別是隨著個人所得稅制度的建立與運行，必然要求財政預算公開化。

安體富回憶，在新中國成立初期，“一五”期間，預算是保密的，其后，中國遭遇困難時期，財政收入下降厲害，也“不便于”公開。

為了改變中央財政預算報告“外行看不懂，內行說不清”的尷尬局面，從2000年預算年度開始，在向全國人大報送按功能匯總的中央財政總預算的同時，所有中央一級預算單位開始試編部門預算，其中，農業部、科技部等4個部門的部門預算報送全國人大審議；2001年，報送全國人大審議的部門增加到26個；到2006年增加到40個；2009年，將在2008年50個的基礎上，擴大到107個。這意味著，90%中央機關的預算編制將受到全國人大的監督。

安體富表示，“全國人大提前介入審核部門預算并督促有關部門及時修改，提高了預算透明度，也強化了全國人大對預算的監督。”

納稅人的錢究竟用到何處去了？

但是，目前部門預算并不向公眾公開，國務院僅在11個部門推行部門預算內部公開試點。雖然每年全國人代會召開時，財政部會向代表們提供中央部門的預算細目，但所提供的預算細目不僅不細致，而且這些預算細目會后很快被收回。

正因如此，中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，公開是預算透明的一個必要條件，但公開并不一定意味著透明。

在他看來，如果公開很多無用的信息，而許多重要信息難以獲得，等于沒有公開，更談不上透明。

王雍君認為，目前我國的預算透明度低，主要表現在兩個方面：

首先，預算文件非常單一。發達國家中，行政部門通常需要向立法機關提交一些重要的預算文件，例如中期宏觀經濟預測與財政預測、財政政策報告、稅收支出報告、負債報告等，但在我國現行預算程序中并不要求提供，因此與預算相關的一些信息很難得到。

其次，已經公開的年度預算文件，不能及時、全面、準確地提供相關信息。舉例來說，目前披露的年度預算報告中，并不披露預算支出用于哪些具體的活動或規劃，只是披露預算條目（例如人員和公用經費）類別下的信息，并不披露諸如退耕還林、兒童保健、師資培養等規劃層面的信息。

“這些信息對于追蹤‘納稅人的錢究竟用到何處去了’至關緊要，另外，普通公民獲得相關預算信息的渠道太少了，即使是相關專家或分析人員，也難以方便地獲得所需要的預算信息。”王雍君坦言。

李煒光也表示，目前，我國的財政信息是以統計資料的形式向社會發布的，難以體現向納稅人報告和認真負責的誠意。

2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》明確規定：行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的。“按照這一條例精神，預算理應屬于主動公開的范疇。”彭真懷指出。

加強對預算的外部監督

“從預算本身來看，編制粗，支出比較亂，也會影響其透明度。”安體富認為，“從中央部門來看，很多部門都掌握錢，相當分散，也給公開透明增加了難度。此外，目前我國財政轉移支付的量相當大，尤其是數目很多的專項轉移支付，有時一萬元也是一個項目，還有一些是‘跑部錢進’跑來的項目，這些都加大了預算透明的難度。”

統計數據顯示，2007年，中央財政安排的轉移支付資金比上年總共增長了46.4%，占中央財政支出的47.4%；其中，專項轉移支付占轉移支付總額的49.2%。

預算編制粗，既是編制水平的問題，也是行政過于隨意的一個結果。“比如部門對于財政列支沒有前瞻性，缺乏總體規劃，或不愿被科學細致的預算‘捆住手腳’等，都可能造成預算編制的隨意和粗放。”彭真懷說。

2008年8月27日國家審計署公布的2007年度中央預算執行和其他財政收支的審計報告顯示，在中央預算執行過程中，有376.87億元資金未納入預算管理，385.41億元項目支出預算年初未落實到具體的項目和單位。專家表示，這部分預算需在年度執行中再細化到具體的項目和單位，有一定的隨意性，而且影響預算執行進度。

由于預算不透明，也影響到監督作用的發揮，彭真懷告訴記者，2007、2008年，他作為專家，兩次受邀旁聽全國人代會。他發現一個問題，一共十一二天的會議，代表們的精力主要用在討論政府工作報告等一些宏觀政策上，對于應該真正花精力的預算報告，往往是走馬觀花，這與國外對預算審核的高度重視形成鮮明對比。

彭真懷指出，對預算的監督包括內部監督與外部監督，內部監督是指政府的自我監督，外部監督則來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾。在很多國家，審計署直接對立法機構負責。而在我國，審計署隸屬于國務院，而不對人大負責，因而這項監督實際上是政府的內部監督；再加上部門預算不對公眾開放，我國預算的外部監督相當缺乏。

如何推進政府預算的公開透明，彭真懷指出，完善人民代表大會制度對推動預算科學公開透明非常重要。

首先，應該轉變代表的觀念，在全國人代會召開期間，代表的更多精力應放在審查預算方面；其次，提高預算報告的質量和人大代表的素質和水平。彭真懷指出，這個問題要兩方面看，一方面，一個好的中央財政預算報告應該是人大代表能看懂的報告；另一方面，如果人大代表看不懂一個合格的預算報告，那他就沒有資格做人大代表；再有，目前人大財經委設有一個預算工作委員會，這個機構應該在人大閉會期間指導審計署的工作，加強對預算的審計。

彭真懷認為有些是立刻就可以做的事，“比如人代會上發給代表的預算報告就不用收回去”。

事實上，針對預算公開的一些具體的政策建議各方研究并不少，彭真懷所在的北京大學中國政府治理中心就在調研的基礎上，草擬了“預算公開的8個政策建議”，并準備2008年底上報中央。據他透露，這份建議的內容包括對中國預算制度改革擬定的短、中、長期目標，主要回答怎么做的問題。

值得注意的是，審計部門往往是事后監督，其結果是有些問題資金能追回來，有些則永遠也追不回來。彭真懷指出，有關部門的問題資金之所以達數百億元，且屢“審”屢犯，既是因為監督不到位，也是因為問責不到位。所以還應建立預算責任制，“預算通過后，應確立由誰來負責，多花了，或是亂花了，都要直接追究行政長官的責任”。

13年未改的預算法究竟將會如何回應透明化的訴求，我們拭目以待。