應如何規范許可對代表采取強制措施的審查程序？

根據我國法律規定，對人大代表采取強制措施應經該級人大或其常委會許可，以避免代表因行使職權而受到打擊報復。但具體實踐中，在行使許可權的審查程序方面，存在不同做法和不同意見。

杭州市下城區人大常委會經忠偉應規范許可審查的內容、程序和形式

筆者以為，為保障人大代表的合法權利，人大依法行使許可權，以及司法機關依法行使職權，大會主席團或常委會是否許可對人大代表采取強制措施，應從審查內容、程序、形式等方面進行規范。

一是規范審查的內容。人大是否許可采取強制措施，審查的重點不應是罪與非罪，此罪還是彼罪，應是圍繞許可對涉嫌代表依司法機關提請采取強制措施，是否存在干擾人大代表正常行使職權，是否存在打擊報復，是否妨礙人大會議的正常運行和是否符合法定程序等情形展開。同時，在不影響或不干擾司法機關獨立行使各項權力的基礎上，可以兼顧一下實體審查。

二是規范審查的程序。許可對代表采取強制措施應十分謹慎，應先由掌握代表情況的代表工作機構進行初步審查，認定是否存在打擊報復等問題。通過審查，如果認為符合許可基本條件，則提請主任會議決定，提交常委會例會或臨時召開的會議審議。同時對于司法機關提請要求對代表采取拘留、逮捕措施，進行審判的，在審查期限上進一步作出明確的規定。

三是規范許可的形式。根據地方組織法規定，司法機關提請人大常委會許可對代表采取強制措施，其實質是法律給司法機關的一項特別授權的議案提請權，不是基于隸屬關系的工作請示，而是人大常委會對代表權利的調整和處理，并經過會議審議作出許可或不許可的決定。因此，公文形式不應是批復和通知，而應是決定。許可采取強制措施的同時，不能宣布暫時停止執行代表職務，應該視司法機關的案件辦理進展情況及結果而定。司法機關應及時告知人大常委會案件辦理情況，再由人大常委會另行用公告的形式宣布其暫時停止執行代表職務或罷免代表職務。

湖南省郴州市蘇仙區人大常委會劉家華應圍繞立法目的進行審查

由于法律規定過于原則，目前各地人大行使許可權的審查程序存在不同做法和較大差異，有的甚至違背法律規定，招來各方不同的意見，不同程度地影響了人大的權威。因此規范許可對人大代表采取強制措施的審查程序很有必要。

一是必須明確行使許可權的權力主體，大會期間是主席團，閉會期間是人大常委會。現在，因地方人大常委會一般兩個月舉行一次，有些省級人大常委會如山西、安徽、湖南、云南就規定由主任會議許可，報常委會“備案”、“確認”、“追認”等，這些做法，明顯與法律規定不符，應當糾正并規范到法律規定上來，確保法律的正確實施和保障人大代表權益不受侵犯。

二是審查內容應緊緊圍繞立法目的進行。人大代表非經法定程序許可不受刑事強制措施和審判，其立法目的一是保障人大工作的正常運行，不受非正常司法程序因素干擾；二是保障人大代表正當行使權力，避免因監督政府和司法機關受到打擊報復。因此，人大許可對代表采取強制措施，審查的重點應該是是否存在干擾人大代表正常行使職權、是否存在打擊報復、是否妨礙人大會議的正常運行和是否符合法定程序等情形展開。尤其要看司法機關的辦案是否符合法定程序、涉案罪名是否與代表職責相沖突，以此決定是否采取強制措施。

三是要建立許可權的救濟程序。也就是賦予上一級人大常委會對下級人大常委會許可權的決定進行復議。特別是對不許可的決定，司法機關可以報請上一級司法機關提請同級人大常委會審議。而許可采取強制措施的人大代表，也可以向上一級人大常委會申請復議。這樣既能保證司法機關的辦案避免權力機關的不當干擾，又能使人大代表的權利得到充分的保障。

長興縣人大常委會辦公室馬凌燕應注重操作的規范性和時效性

筆者認為，規范許可對代表采取強制措施的審查程序，無論是程序性審查還是實體性審查，都應該注重公文操作的規范性和時效性。

受理材料要細致。按照代表法的規定，司法機關對人大代表采取強制措施必須提請人民代表大會主席團或常委會許可，因此相關司法機關須提交提請要求對人大代表采取強制措施的正式法律文書和相關的證據等材料。大會主席團或常委會在受理這些材料時須把好兩個關口，一是提請材料的真實性，二是提請材料的規范性。

審查意見要真實，光聽片面之詞容易造成冤假錯案。主席團或常委會應及時通知該人大代表提交辯護意見等材料，然后在全面審查的基礎上，出臺規范的、反映真實情況的審查意見，提交主席團或常委會表決。

許可意見要規范。無論是否許可對涉嫌代表采取強制措施，都應規范對許可公文的操作。依據代表法的規定，經主席團或常委會許可，司法機關依法對代表采取強制措施，還應將辦理情況報大會主席團或常委會，再由人大常委會另行用公告宣布停止其代表職務。

公文下達要高效。刑事訴訟法對司法機關辦案有嚴格的時限規定，而法律對大會主席團或常委會許可采取強制措施期限未作出明確的規定。為了真正體現法律面前人人平等的原則，大會主席團或常委會應當在有效時間內作出是否許可的決定，這里所講的有效時間是指與公安、檢察和審判等機關辦案有關時限一致的時間。

天臺縣人民檢察 趙建都 褚建華 不能進行實體性審查

筆者認為，代表法之所以對人大代表的人身自由給予特別保護，主要是為了保障人大代表執行職務不受阻撓，避免其因履行代表職務而遭受打擊報復，并非人大代表享有超越法律的特權。如果司法機關不存在不正當干涉代表履行職務、打擊報復等情形，則應當作出許可決定。因此，人大及其常委會是否許可對代表采取強制措施，其審查程序應堅持程序性審查原則，不能進行實體性審查。

這是因為：第一，從我國現行國家體制和國家機關權限劃分來看，人大及其常委會作為國家權力機關，不得代行審判權和檢察權，不直接辦案。人民法院、人民檢察院依法獨立行使司法權。人大及其常委會在行使許可權時，如果進行實體性審查，無疑與我國司法獨立原則相悖。第二，認定代表是否構成犯罪，必須遵循嚴格的訴訟程序，由法庭通過嚴格的庭審程序作出裁決。人大及其常委會組成人員并不具備法律專業素質和經驗，由他們決定人大代表是否犯罪，有點強人所難，也是對法律的褻瀆。第三，實體性審查容易導致許可權成為人大代表的保護傘和擋箭牌。不少人大代表也是大會主席團或常委會組成人員，由該組織對其成員作實體性審查，避免不了受個人主觀意圖的影響，從而使人大代表身份成為減輕或逃避處罰的砝碼。實踐中以人大代表身份請求“網開一面”的情形，實際上混淆了職務行為和非職務行為的界限。由此可見，當司法機關就涉案代表提請人大作出許可決定時，人大實際上很難對案件的真實性、適用法律的準確性作出正確的判斷。進行程序性審查主要是審查代表身份和案件背景。對于與代表履行職權無關，司法機關認為有必要采取強制措施的違法犯罪行為，人大常委會應當許可。至于犯罪實施、犯罪證據，則無需進行實體性審查。

寧海縣人大常委會辦公室 蔡 遠 應以程序性審查為主

由于法律對人大行使許可權規定得比較原則，實踐中各地做法不一。一些地方人大常委會對人大代表采取強制措施許可請求作出了不予許可的決定，司法機關、公安部門對此也頗有微詞，認為不當的審查可能會影響司法公正。

筆者認為，人大的這種審查是權力機關監督權和司法權的沖突，人大常委會審查應以程序性審查為主，實質性審查為輔。主要在形式上審查司法機關提請對代表采取強制措施的手續是否完備、合法，是否附有相應的證據材料等，而無需審查人大代表是否構成犯罪。但有一種情況例外，人大代表有可能因為監督政府、司法機關遭到打擊報復。此時，人大常委會就要進行實質審查，即審查人大代表是否真正涉嫌犯罪，以切實保障代表的合法權利。

此外，人大的權力也需要監督和制約，許可權的行使必須通過相應的救濟途徑來補救，如對不予許可的決定不服怎樣操作，是否可以提起復議，復議的主體是誰等都需要明確。還有，采取強制措施的辦案時限法律上都有明確規定，而人大常委會的審查期限卻無法可依。因此，如何解決保護代表正當權利與濫用公權力的矛盾、審查期限與辦案期限的沖突等，急需用法律來明確。

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