中國封建社會的縣域治理

在中國古代社會，改朝換代，分分合合的事情經(jīng)常發(fā)生，行政管理體制亦隨之出現(xiàn)過諸多變化，但縣一級的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)單元等建制一直相對比較穩(wěn)定。歷史地理學(xué)家葛劍雄先生曾經(jīng)做過專門的考證，自秦始皇統(tǒng)一中國全面推廣縣制以來，歷朝歷代所設(shè)置的縣數(shù)均在1000個以上2000個以內(nèi)，就連縣級行政區(qū)劃設(shè)置最多最濫的南北朝時期，縣數(shù)也沒有超過1800個。據(jù)他統(tǒng)計(jì)，西漢末年就曾經(jīng)有1587個縣，至清嘉慶二十年時還是1549個縣，數(shù)量上幾乎沒有增減。延續(xù)數(shù)百年至上千年的縣比比皆是，有二千多年歷史的縣不在少數(shù)，其中一些縣從秦朝至今從未改名，甚至連治所也沒有遷移過。由此可見，縣一級行政區(qū)劃與管理體制在中國長達(dá)2000多年的歷史進(jìn)程中，始終處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)。

為什么會出現(xiàn)“縣域”及其管理的體制，而且歷經(jīng)2000多年的各種社會變遷竟然比較穩(wěn)定地保持下來？我在下面縣市區(qū)搞調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多人特別是在縣域第一線工作的領(lǐng)導(dǎo)人，為現(xiàn)實(shí)存在的一些矛盾問題所困擾，希望能夠?qū)h治的歷史知識有所了解，并從其演化過程中得到某些啟迪。

秦始皇“廢封建、興郡縣”

從現(xiàn)有的資料看來，夏、商、周三朝對地方行政管理普遍采取的辦法是“分封”。所謂“分封”，就是將“天下”的全部版土分成若干個小塊，按照血緣和宗法的遠(yuǎn)近，通過“封邦建國”或“分土封侯”的形式，交給自己宗子宗孫、親戚和功臣去管理。《墨子》一書記載：“古者天子之始封諸侯也萬有余”。《呂氏春秋·呂覽》中說，到了商湯尚有三千余國，迄至周朝，亦“服國八百余”，春秋之初，諸侯國只剩下170個了。如同獎賞有輕有重一樣，分封也是有等級的。一般情況下，君王的嫡親子孫所受封的土地面積與人口數(shù)量當(dāng)然要大要多一些，謂之“國”。外戚次之，謂之“都”。功臣者最小，謂之“邑”。如果非要簡單地從所分封區(qū)域范圍的大小來進(jìn)行類比的話，那么，“國”一級相當(dāng)于現(xiàn)在的省；“都”一級相當(dāng)于現(xiàn)在的市州；“邑”一級則相當(dāng)于現(xiàn)在的縣。但是，國、都、邑雖有大小之分，而且他們之間很少有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不像我們現(xiàn)在省管市州，市州管縣這樣有序的三級行政管理層次，那時候的國、都、邑是相互平行、相互獨(dú)立的行政區(qū)劃。到了春秋戰(zhàn)國時期，當(dāng)年大大小小數(shù)不清的諸侯國，經(jīng)過血與火的殘酷洗禮，大部分被鯨吞滅亡，最后只剩下楚、齊、燕、秦、魏、趙、韓幾個大國了。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國之后，對采取何種行政管理體制，曾經(jīng)在群臣中展開過一次大討論。丞相王綰提出要繼續(xù)沿用周朝傳統(tǒng)的分封制度，廷尉李斯在朝堂上高呼此論誤國“不可為也”！他對秦始皇說:周王朝為什么會崩潰亡國，禍根就在于傳統(tǒng)的分封制度。諸侯國的諸侯們都是血肉相連的宗族子弟，然而，為了土地與人口等財(cái)富的占有，相互攻打視為仇敵。周天子既無經(jīng)濟(jì)實(shí)力卡住諸侯的“脖子”，又無軍事實(shí)力抑止諸侯的“手腳”，最后只有聽之任之。如果您不改革舊的行政管理體制，還繼續(xù)搞分封的話，今后的天下肯定是難以太平的。秦始皇十分贊賞，認(rèn)為“天下共苦戰(zhàn)斗不休”，“又復(fù)立國，是樹兵也”，“分封”制度必須改革。

于是，朝廷在人、財(cái)、物等重要方面對地方保持高度集權(quán)的前提下，“廢封建、興郡縣”。“縣”便作為行政管理體制改革的新生產(chǎn)物，逐步地浮出歷史的水面。

封建社會縣級政府的管理功能

新興的縣制與傳統(tǒng)的分封制相比較，最大的不同之處有三點(diǎn)：一是所有權(quán)清晰。無論大縣、小縣，窮縣、富縣，還是京郊的縣和邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣，均是由朝廷直接掌控的地方行政區(qū)劃，區(qū)劃內(nèi)一切社會公共財(cái)產(chǎn)，直接歸朝廷所有或者說是歸皇帝所有。體現(xiàn)這種所有權(quán)的主要形式，一般是由各縣按照本地方人口、田畝等要素上繳朝廷稅賦；二是人事權(quán)明確。作為一縣之長的縣尹、縣令、縣守、知縣（歷史上縣官的名稱或叫法很多）等縣級地方行政“一把手”的職務(wù)，均由朝廷調(diào)派甚至由皇帝親自任命，既不得私相授受，一般也不得世襲，并隨時根據(jù)情況需要予以撤換。三是行政職權(quán)齊整。縣一級行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理人員的編制和俸祿待遇、各種重要的規(guī)章制度、甚至包括具體行政執(zhí)法的行為準(zhǔn)則，一般都由中央政府即朝廷統(tǒng)一規(guī)定，地方必須堅(jiān)決執(zhí)行，即使出現(xiàn)特殊情況，也要報(bào)經(jīng)皇帝批準(zhǔn)，縣官無權(quán)更改朝廷規(guī)定的各項(xiàng)制度。

縣制的創(chuàng)想，在后來的實(shí)踐中不斷地得以發(fā)揮、擴(kuò)展和完善。當(dāng)時，縣的建設(shè)途徑和方式主要有五種：一是把被武力消滅了的諸侯國變成建制縣；二是通過相對和平的外交手段把從鄰國割讓得來的領(lǐng)土改成建制縣；三是把一些大官僚、大貴族所占有的土地和人口連片劃分成建制縣；四是把原來自己所分封的那些版土面積和人口規(guī)模比較小的“都”、“邑”合并成新的建制縣；五是隨著大片荒蕪?fù)恋氐牟粩嗤貕ǎ硕〉闹鸩椒笔ⅲ瑖冶阒苯訉⑦@些新的開發(fā)區(qū)設(shè)置成新縣。

古代設(shè)定一個縣的區(qū)域范圍大概有三大基本原則：一是縣級政府能夠及時了解和處理本縣域內(nèi)每天所發(fā)生的社會事務(wù)；二是必須考慮山川地勢特別是水系等自然地理因素和居民的語言體系與文化生活習(xí)俗；三是根據(jù)人口戶數(shù)的多少和經(jīng)濟(jì)水平的高低。如果縣域的版土面積太大，戶數(shù)人口也太多，社會事務(wù)太繁，在當(dāng)時交通、通訊條件十分落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政收入不足以供養(yǎng)很多官員的情況下，政府是很難對地方實(shí)施及時有效的行政管理的。當(dāng)時一種比較普遍的作法是，以縣城為中心，官員們早晨出發(fā)，傍晚能夠達(dá)及之地，以及周邊山川水系與民俗風(fēng)情的異同，決定一縣之境址。因此，南方依靠步行，故縣域面積要相對小一些，而北方多平原草地，適合騎馬，故縣域面積便相對大一些。如秦制就規(guī)定“大率方百里，其民稠則減，稀則曠”。銀雀山出土的竹簡《庫法》里也講過：“大縣百里，中縣七十里，小縣五十里。大縣兩萬家，中縣萬五千家，小縣萬家”。這都說明縣域范圍的大小基本上是按照上述三大原則來確定的。

當(dāng)然，縣一級的各項(xiàng)制度建設(shè)從春秋戰(zhàn)國起，呈現(xiàn)出一個逐漸完善和不斷發(fā)展的歷史過程。劉邦建立漢朝，基本上是沿用了秦朝的郡縣行政管理體制，但同時也實(shí)行了分封制。劉邦將自己的兒子分封成諸侯王，并讓他們世襲傳承。后來的文帝、景帝、武帝等，也照此祖制分封過自己的子弟。在這些諸侯國里，各種行政管理權(quán)包括財(cái)政稅收權(quán)基本上都是由諸侯王說了算。只要不造反，中央政府一般不管不問。一旦發(fā)現(xiàn)諸侯王的勢力威脅到朝廷的安全，皇帝就會果斷地“大義滅親”，廢其諸侯國而改為郡縣。如景帝時代的“七國之亂”，武帝時代的“削藩燕齊”，就是明顯例證。這種郡縣制度與分封制度并行的辦法，一直伴隨著西漢王朝走向終點(diǎn)。

在東漢、兩晉、南北朝、隋、唐時期，縣官主要由朝廷的職能部門或皇帝直接任命，但有些地方特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣官也實(shí)行過父任子繼的制度。

從東漢后期開始，出現(xiàn)了州一級行政區(qū)劃。一般情況下，州轄郡、郡轄縣。州置刺史，郡置太守，縣置縣令，形成州、郡、縣三級地方政府建制。魏、晉、南北朝之時，州和郡的數(shù)量不斷增加，地盤也越來越小。有的1州只轄1、2個郡，1郡只轄2、3個縣，行政管理成本也隨之水漲船高，官多民少，人們批評為“十羊九牧”。隋文帝于開皇三年干脆取消了郡一級行政建制，在全國實(shí)行州、縣兩級行政建制。隋煬帝大業(yè)三年，又改州為郡，全國共設(shè)置190個郡，1255個縣。唐代又廢郡為州，并在州之上設(shè)置“道”一級建制，原本是為了監(jiān)察各州，后來卻成為實(shí)際政府。宋代取消道而設(shè)“路”，路之下為府、州、軍、監(jiān)，再下面是縣。元代開始設(shè)置省一級政府，但行政建制比較亂，既有省、路、府、州、縣五級制的地方，也有省、府、州、縣四級制的地方，還有省、府（州）、縣三級制的地方。明代的行政建制比較規(guī)范，一般以省、府、縣三級為主。清代基本上沿襲明制，到光緒33年即公元1907年，全國共有23個省，185個府，直隸廳34個，直隸州73個（直隸廳和直隸州的級別與府相同），散廳87個，散州145個（散廳和散州的級別與縣相同），縣1314個，其中不包括臺灣的3府、1州、11縣。如果加上散廳、散州和臺灣地區(qū)的縣，全國共有1547個縣級單位。

縱觀秦代以來整個封建社會，縣一級政府的管理職能大致上有五項(xiàng)：

一是“勸民農(nóng)桑”。幾千年來，農(nóng)業(yè)始終是國民經(jīng)濟(jì)的“臺柱子”，也是國家財(cái)政稅收的主要源泉，依靠廣闊的農(nóng)村和廣大的農(nóng)民來支撐著整個社會政治文化、藝術(shù)、軍事等各個領(lǐng)域生活秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以，歷朝歷代都把開墾荒地，興修水利，種糧植桑，發(fā)展農(nóng)業(yè)，作為處在經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線的縣級政府最為主要的工作職能，也是考核縣級官員們政績優(yōu)劣的主要內(nèi)容。

二是“課賦派徭”。課賦就是征收皇糧國稅，派徭即為調(diào)用勞力。勸民農(nóng)桑、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是為了多征稅賦。沒有稅賦，國家的財(cái)政收入就無從談起；沒有派徭，政府就無法進(jìn)行公共工程建設(shè)。這兩項(xiàng)事務(wù)，關(guān)系到封建統(tǒng)治階級維持生存和鞏固政權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三是“教化百姓”。在整個封建時代，縣級政府雖然處于“親民”的最前沿，卻一般不直接承擔(dān)興辦學(xué)校，從事基礎(chǔ)教育的責(zé)任。凡斷文識字和文學(xué)藝術(shù)之類狹義上的文化教育事業(yè)，基本上都是按照市場的需求由社會力量來投資經(jīng)辦和管理。如世世代代為中國人所尊奉的“圣人”孔子，他所興辦的學(xué)校從招生、教學(xué)到就業(yè)，一切都是民有民營性質(zhì)，與政府的人、財(cái)、物沒有任何關(guān)系。政府“興教化，礪風(fēng)俗”的職責(zé)，主要是通過行政的、法律的、道德的手段，來宣傳忠、義、仁、信、孝等封建主義的世界觀、價(jià)值觀、人生觀，以追求“正人心，不妄為”的風(fēng)化目標(biāo)。

四是“聽訟斷案”。在整個封建社會，行政與司法兩大系統(tǒng)一直是高度合一的。縣長既要負(fù)責(zé)全縣的行政事務(wù)，同時又要負(fù)責(zé)全縣的司法事務(wù)，相當(dāng)于我們現(xiàn)在的公安局長、檢察院長、法院院長的職權(quán)，都集中在縣長一個人的身上。凡本縣域范圍內(nèi)所發(fā)生的民事和刑事案件，縣政府都必須受理并進(jìn)行查辦處置。普通老百姓覺得受了委屈和遭到欺壓，均可到縣衙鳴冤告狀，從縣官那里對是非曲直討個“公道”。朝廷規(guī)定只有縣長才有權(quán)斷案。特別是涉及重大案件，偵察取證、勘驗(yàn)現(xiàn)場、檢查尸傷、緝捕審訊等各個環(huán)節(jié)一般都由縣長親自動手，判決更是別人無法替代的事情。不過，縣官辦案歷來都有規(guī)定的權(quán)限范圍，多是一些民事糾紛與輕量刑事，涉及重大案件必須及時上交。

五是“養(yǎng)恤賑濟(jì)”。在封建社會里，縣政府的民政主要是設(shè)置養(yǎng)濟(jì)院，專門供養(yǎng)那些孤寡老人和棄嬰。對于那些退職回籍的官員，生活困難的，地方政府有義務(wù)發(fā)放補(bǔ)助；死亡的則安排葬費(fèi)。遇到自然災(zāi)害，地方不僅要發(fā)放賑濟(jì)錢糧，還要組織社會力量對災(zāi)民捐款捐物，幫助他們度過困難。

由于縣制的不斷穩(wěn)固與不斷完善，使得縣不僅成為了我們這個泱泱大國的政權(quán)基礎(chǔ)，也成了傳承中華民族文明的地域陣地。

“小政府、大社會”的管理機(jī)制

封建社會縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置小，人數(shù)編制少，管理成本低，職能履行比較到位，在某種程度上真有點(diǎn)像亞當(dāng)·斯密所追求的“小政府、大社會”模式。縣制有效地順應(yīng)當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和村社宗法自治制度緊密結(jié)合，維護(hù)了中國封建社會的長期穩(wěn)定。

縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制的情況比較復(fù)雜，歷朝歷代均有所不同，但總的看來是比較少的。雖說魏、晉、南北朝之時官多民少，主要指的是地方行政管理層次多，州和郡所轄的縣數(shù)少，而由于戰(zhàn)禍頻仍，生靈涂炭，縣域人口越來越稀，從整個國家的官與民的比例上形容為“十羊九牧”，并不完全是講縣一級政府的機(jī)構(gòu)臃腫和官吏太多。

根據(jù)《光緒會典》記載，在清王朝的縣一級政府里，除“知縣”主持全面工作之外，副職只設(shè)置“縣丞”、“主簿”兩個職數(shù)，而且限于那些面積比較大，人口比較多，在政治、經(jīng)濟(jì)地位上比較重要的大縣，一般中、小級別的縣還沒有資格設(shè)置副職。如當(dāng)時全國有1314個縣，只有345個縣設(shè)有縣丞一職。主簿一職則更少，全國僅有55個縣設(shè)置了主簿。這就是說，全國絕大多數(shù)縣只有“知縣”一個領(lǐng)導(dǎo)職位，不像我們現(xiàn)在每個縣都配備有黨委、人大、政府、政協(xié)4套“領(lǐng)導(dǎo)班子”，正職、副職還有正縣級、副縣級調(diào)研員等等。

《光緒會典》規(guī)定，縣一級政府官員的編制數(shù)一般為5至7人，吏員12至14人。以宛平縣為例：由于在順天府屬下，得皇城根之利，宛平縣行政級別高于一般縣。據(jù)《順天府志》記載，宛平縣設(shè)知縣1人，秩正六品。縣丞1人，秩正七品。典吏1人，秩未入流。另設(shè)巡檢司巡檢4人，秩從九品。這些人用現(xiàn)在的稱謂叫做“國家干部”。吏員14人，分別是：吏房2人，戶房2人，禮房2人，兵房2人，刑房1人，工房2人，倉房1 人，庫房1人，典吏1人。這些人沒有“入流”，職務(wù)也明確為“吏員”，國家雖然承認(rèn)其編制，但相當(dāng)于我們今天的事業(yè)單位性質(zhì)。如此算來，在清朝，縣一級政府的“國家機(jī)關(guān)干部”和“事業(yè)單位職工”統(tǒng)統(tǒng)加在一起，共為21人。當(dāng)然，縣級政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，靠這21個人恐怕是太少了一點(diǎn)。一些野史中講，縣衙門有時也因工作需要臨時聘請社會上的人員辦事，包括那些文案人員，但多數(shù)屬于勞務(wù)用工性質(zhì)，或者叫做“花錢買服務(wù)”的辦法，公事一完，便是一邊給錢，一邊走人。

有人會問，作為一個縣域，再怎么小，也有成百上千甚至是數(shù)千平方公里版土面積，加之交通、通訊手段十分原始落后，如此小規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)和如此少量的“干部隊(duì)伍”，如何能夠管理得了幅員廣大的山鄉(xiāng)農(nóng)村呢？又怎么有效履行政府的職責(zé)，去維持地方的政治、經(jīng)濟(jì)生活秩序的呢？

據(jù)我的考察與分析，封建時代縣政府履行職責(zé)，維持統(tǒng)治秩序，進(jìn)行治理，主要是依靠以下幾個方面的辦法：

一是推行以“男耕女織”為特征的自然經(jīng)濟(jì)模式。中國的封建社會是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，社會基礎(chǔ)是農(nóng)村，政治基礎(chǔ)是農(nóng)民。主要是以家庭為單位，日出而作，日落而息，進(jìn)行自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為什么中國歷代封建王朝都要堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為“本”，以工商活動為“末”的基本國策，并且始終注意“重本抑末”，原因就在于這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的制度安排。封建統(tǒng)治階級看到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度帶給農(nóng)民的這種安土重遷、囿于過“小日子”的局限性，只要能夠維持簡單的再生產(chǎn)，不出現(xiàn)重大的天災(zāi)人禍，農(nóng)民能正常生存下去，一般就不用擔(dān)心農(nóng)民會聚眾造反。

二是依靠傳統(tǒng)的封建道德觀念的勸諭教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民從精神上進(jìn)行自我約束。自春秋以來，“君為臣綱、父為子綱、夫?yàn)槠蘧V”和“忠、仁、義、孝”等為主要內(nèi)容的封建道德觀念，通過歷代統(tǒng)治階級的不斷灌輸，就像樹根一樣深深地植入了廣大人民的思想意識之中，成為了牢牢地束縛住他們手腳的世界觀、價(jià)值觀和人生觀。封建倫理在很大程度上對廣大人民群眾起到了一種“正人心，不妄為”的風(fēng)化作用，讓老百姓自己約束自己，自己管理自己，從而有效地維護(hù)了社會生活秩序的穩(wěn)定。

三是在執(zhí)行國家的法律法規(guī)之外，主要依靠傳統(tǒng)的宗族和宗法的力量，調(diào)解矛盾，實(shí)施懲罰，以強(qiáng)制農(nóng)民循規(guī)蹈矩。過去，我們常說中國是一個“人治”的國家，主要是針對封建專制主義而言的，說的是皇帝享有一切權(quán)力包括對官員們的生殺予奪，不需要尋找什么法律依據(jù)，也不需要通過什么法律程序，全憑皇帝老兒“金口玉言”就搞定了。實(shí)際上，在日常的社會政治和經(jīng)濟(jì)生活中，并不是沒有法治，即使是至高至尊的皇帝，也是不能隨意濫殺無辜的。在縣一級，老百姓犯法，該殺該罰，自春秋到民國，便一直是有法可依的。當(dāng)然，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重司法腐敗的現(xiàn)象也是經(jīng)常存在的。重要的是，在縣以下基層的現(xiàn)實(shí)生活中，絕大多數(shù)社會矛盾問題甚至包括那些違法犯罪的行為，主要是通過傳統(tǒng)的宗族和宗法的手段解決的。中國的封建社會是一個以血緣和地緣為紐帶，以宗族和家庭為基本單元營建起來的社會，家族中的成員如果超越了傳統(tǒng)的道德軌道，包括違反了國家的法律，家族的長老或家庭的家長有權(quán)按照俗定約成的規(guī)矩進(jìn)行處置，輕則體罰、放逐，重則可以公開殺頭、活埋、沉水，官府對此往往認(rèn)為合情合理合法而不加干預(yù)。直到新中國成立之初，這種由家族長老對“不肖子孫”執(zhí)行所謂“家法”的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

四是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的作用。秦漢時期，皇權(quán)曾經(jīng)延伸到了農(nóng)村。縣以下設(shè)有“鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)以下設(shè)有“亭”，亭以下設(shè)有“里”，成為基層社會的一種行政區(qū)劃建制和行政管理層次。當(dāng)時，“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老”。漢高祖劉邦在秦始皇時代就當(dāng)過泗水亭長。到了隋唐時代，鄉(xiāng)一級作為政府機(jī)構(gòu)被裁撤，管理職能也逐步被取消，代之以鄉(xiāng)村自治制度。所謂“鄉(xiāng)村自治”即由地方推舉“頭面人物”來管理本地的社會事務(wù)。這些人物多是當(dāng)?shù)孛T望族的長老和鄉(xiāng)紳，在本地具有很高的威信。通過他們來協(xié)調(diào)民眾內(nèi)部矛盾，宣傳朝廷政策，維持地方社會秩序，比起政府直接管理來說，效率要高得多而幾乎不用花費(fèi)什么行政成本。如明代實(shí)行的“里老制”就是這種辦法。《洪武實(shí)錄》中講：“里老”為民所選，不食官餉，任務(wù)是理詞訟，立公道。“若戶、婚、田宅、斗毆者則會里胥決之。事涉重者，始白于官”。顧炎武在《日知錄》中也曾描述過這種情況，說當(dāng)時老百姓如果出現(xiàn)民事糾紛，首先找的不是政府官員，而是鄉(xiāng)紳里老，以致于廣大農(nóng)民“但聞嗇夫，不知郡縣”。一旦遇到戰(zhàn)亂，廣大農(nóng)村往往以縣域?yàn)榉秶蛞宰谧鍨閱挝蛔园l(fā)形成自治自保的組織體系。

封建社會里，朝廷對于縣級政府的效績考核一般比較簡單，雖然也強(qiáng)調(diào)“為官一任，造福一方”，但多在興修水利、建橋筑路、賑災(zāi)濟(jì)困和維護(hù)社會治安方面，并且很少有量化的考評，更不搞那種跨地域的橫向評比驗(yàn)收活動，作為知縣的工作壓力和精神壓力都不是很大。同時，官場中長期有一種以“不擾民”為“好官”的價(jià)值觀念，使得縣官們的思維模式和行為方式比較保守，忌諱惹事，不求有功，但求無過。雖然這種“干部”管理體制明顯地不利于充分調(diào)動和發(fā)揮縣官的工作積極性和創(chuàng)造性，但它卻也使得縣級政府權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在動力得到了明顯的壓抑，從而為“小政府、大社會”管理機(jī)制的形成提供了現(xiàn)實(shí)的可行性。

客觀地評價(jià)，封建社會里的縣級政府的行政管理效率不一定很高，但它的行政管理成本卻也非常之低。它在很大程度上符合封建時代的基本國情，所以才能夠長期維持基本不變的格局。從行政管理學(xué)的角度上看，雖然這些東西已經(jīng)成為了歷史，我們?nèi)匀豢梢詮钠浣?jīng)驗(yàn)中思考出一些值得今天借鑒的東西。

（作者:中共湖北省委政策研究室副主任。)