我國地方政府發行市政債券問題探索

一、地方政府發行市政債券的必要性

（一）加快城市化進程的需要

我國正處于工業化和城市化發展的加速期，根據“諾瑟姆曲線”描述的城市化進程規律和世界各國城市化的經驗，我國的城市化水平已經處于曲線的第一個拐點位置，即將進入高速發展的起始階段，市政建設需要巨額的資金。2006年中國的城市化水平只有43.9%，據國務院發展研究中心測算，以20年后中國城市化水平達到70%為目標，將凈增加城市人口近5億，每增加一個城市人口，按照2003年的價格水平需要投資9萬元，20年間所需靜態投資為45萬億元。如此巨額的資金投入遠遠超出政府財政所具備的承受能力，必須進行城市建設投融資體制的改革。目前的主要作法是通過各種途徑將一部分有資金實力的、非政府的投資主體引入城市建設領域，實踐證明這種改革是正確的。但是城市基礎設施的公共物品性質決定了政府應對其進行投資，因此投融資體制改革的另一項重要內容應是允許地方政府通過發行市政債券引導社會資金推進我國的城市化進程。就目前來看，地方政府已經存在的“隱性”債務中的企業債券與收入債券十分相似，已具備收入債券的雛形，因此應以收入債券作為發展市政債券的突破口，促進中國城市化建設。

（二）當前我國地方政府“隱性”債務顯性化的需要

由于我國《預算法》等法律不允許地方政府發行債券或通過其他方式進行債務融資，而另一方面地方政府又承擔了大多數的城市基礎設施建設任務，這就導致了地方政府隱性負債急劇增加。

地方政府的變通融資方式主要有：第一，承諾投資回報。較早時期的城市基礎設施特許權授予中，有相當數量的項目是以合同形式，保證外商獲得某一固定的投資回報率，把回報率的預期值變成由政府保證的固定收益，這實際上就是債券；第二，信托融資。20世紀80年代重新興起的信托機構在高峰時期多達上千家，大部分是地方政府的債務融資渠道；第三，打捆項目貸款。1998年后，國家開發銀行開始實現從政策性金融向開發性金融的過渡，以省為貸款對象、以地方土地收益或稅收收入為擔保的“打捆項目”貸款走向大江南北；第四，各商業銀行或是以“委托貸款”名義為地方城建集團等國有企業籌資上項目，或是以土地收益、稅收收入為質押，向地方政府提供建設資金；第五，中央財政發行國債后再轉貸給地方。用于支持地方性公共項目和基礎設施的建設，并由地方財政負責到時還本付息，這種方法實質上就是中央財政替地方政府發行債券；第六，由地方政府所屬的具有企業性質的機構（如城市開發公司和專業投資公司）代為發行名義上的債券，形式上是一種企業債券，實質上是一種準地方債券。

這些變通融資方式雖然可以在一定程度上緩解地方政府城建資金壓力，但是還存在很多問題，主要體現在以下方面：一是中央財政替地方政府發債，不僅加重了中央財政的債務負擔，而且也不利于強化地方政府的償債意識和責任；二是與地方政府有密切關系的城市建設公司和專業投資公司以企業債形式籌資，在企業債券市場上會對一般生產性企業產生“擠出效應”；三是造成了地方政府融資體系的混亂，產生了各種變相和隱蔽的地方政府債務融資行為，融資總量難以把握，宏觀調控的力度不夠；四是融資行為缺乏統一的規范化管理，未能建立有效的償還機制和決策責任機制，加重了財政和金融風險；五是這種企業債券期限一般較短，多為3－5年，難以達到市政債券長期融資的效果；六是低水平的融資方式限制了金融市場的發展，不利于貨幣政策的傳導和宏觀政策的執行。要想對地方政府債務加強管理、降低風險，必須把地方政府的隱性債務顯性化，即賦予地方政府的融資權。

二、地方政府發行市政債券的可行性分析

當前中國地方政府發行市政債券既有可行的因素，又有不可行的因素：

（一）可行的因素

1.公共物品的費用支出與服務收入之間的不平衡性決定了公共物品的提供者應進行融資。從規范角度來看，地方政府是地方受益的地方性公共物品的供給主體。政府履行提供公共物品的事權責任，必須有相應的資金來源等財權安排來支持。政府財政性資金主要來源于政府提供公共物品和服務的收費，如稅收和規費收入。其中，稅收是沒有特定對象的間接性的純公共物品服務收入，而規費則屬于針對具體對象的直接性的具有一定私人產品性質的準公共物品的服務收入。在政府提供公共物品的費用支出與服務收入之間出現時間和規模不匹配的情況下，融資成為不可避免的選擇。

2.為了實現代際公平，公共物品的提供者可以進行債券融資。許多公共物品特別是基礎設施類的公共物品，一般具有一次性投資規模大和使用年限比較長的特點。如果僅靠建設期內稅收和其他政府收入，既不可能滿足建設的資金需要，也必然加大建設期納稅人的負擔。通過債務融資使債務負擔在受益期分攤的做法，則可以在解決公共物品供給的同時，兼顧公平問題。

3.發行債券比銀行貸款能夠更加有效地分散風險。債券的標準化為投資者提供了流動性和風險分散機會，為政府和企業在貸款之外提供了長期、低成本的直接融資機會。

（二）不可行的因素

1.法律法規。我國《預算法》、《擔保法》等相關法律都不允許地方政府以債務人的身份融資是地方政府發行市政債券的法律障礙。我國《預算法》第二十八條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”；中國人民銀行《貸款通則》中規定“借款人應當是工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”，實際上也否定了地方政府向銀行借貸的可能性；《中華人民共和國擔保法》規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外?！?/p>

2.地方政府財政不獨立。財政獨立是地方政府擁有舉債權的先決條件，其先后順序不能顛倒。目前中央與地方的事權和財權劃分不規范，地方政府職能定位不盡合理，地方財政負債缺乏強有力的制度約束，在父愛主義問題沒有從制度上根本解決之前，地方政府并不是真正“負責任”的債務人，中央財政往往不得不成為地方負債的最終債務人。

3.存在較大的道德風險。由于當地居民對本地區經濟發展和改善市政基礎設施的強烈愿望、地方領導人強烈的政績傾向、債務期限與任期制的不匹配、償債責任的不明確等原因，導致地方政府缺乏足夠硬的債務約束，反而存在內部合謀以便從上級直至中央獲得更多好處的強烈沖動，發行地方債券存在比較大的道德風險。

4.目前地方政府債務負擔較大。地方政府目前的“隱性”債務一方面要求通過債券發行顯性化，另一方面也是地方政府發行市政債券進一步融資的巨大障礙。因

為有相當一部分基層政府的負債主要是應付日常支出和人頭費用的被動型負債，而省市級地方政府為了加速經濟結構調整和產業升級換代，也圍繞大中城市建設直接或間接主動借入內外債務，積累了相當規模的債務責任和還本付息壓力。

5.政府信用問題。地方債券一般是在地區范圍內發行，購買者一般是當地投資者，債券流通也在地方范圍內進行，地方投資者對地方財政狀況、政府信用比較了解，使得地方政府債券的發行面臨嚴峻的市場考驗；地方本位主義思想使市政債券的發行規模容易失控，一些地方存在著的“官本位”現象使發行市政債券中的收益債券風險增大。而我國地方政府職能的“多樣性”很難保證市政債券發行收入不被挪用，同時地方政府的責任界定模糊使市政債券的資金運用效率可能下降。

三、地方政府發行市政債券的政策建議

第一，處理好中央與地方的事權與財權關系。應按照“一級政府、一級事權、一級財權、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，實現政府治道變革。換句話說，也就是在處理中央與地方之間以及地方層級之間的關系時，協調好“官治”與“自治”的作用。在任何情況下，中央政府都不能為地方債券做擔保。

第二，確定適合中國國情的發展戰略模式。在發展模式上可以借鑒美國市政債券的發展經驗，在發展思路上有兩種選擇，一種是先進行整體設計論證，待條件成熟后整體突破。一種是可以從條件比較成熟的債券品種先行突破，循序漸進。

第三，選擇恰當的市政債券種類。借鑒國外特別是美國的市政債券發展經驗，地方政府發行一般責任債券的基本前提是地方政府的財政是完全獨立的，并且有有效的債務約束機制，而這些基本要求中國目前都不具備，在這種情況下發行一般責任債券存在比較大的道德風險，也可能存在市場能否接受的問題。而收入債券不直接構成地方政府的債務，它以市政建設機構名義發行，發行者作為獨立法人可有比較好的透明度，且其償還能力不受地方政府債務負擔的影響。因此中國目前發行收入債券的條件相對比較成熟，可采取企業債券形式率先突破。

第四，加強信用風險管理。信用風險是中國地方政府發行市政債券的最主要風險之一，因此必須加強信用風險管理，主要措施有三個：一是要完善我國獨立的商業資信評級制度；二是要完善債券信息收集和處理機構，建立我國真正意義上的充分信息披露制度；三是要通過擔保創新提高市政債券的信用等級。

第五，設計可行的償還機制。發達國家的實踐證明，地方市政機構籌資模式的成功不在于市政機構融資方式的選擇，而在于設計出比較切實可行的償還機制安排。地方政府發行的市政債券償還資金從理論上看存在兩種來源：即發債資金投入項目的收益和稅收收入。具有一定收益的項目可以依靠項目收益來償還，大多數所謂“收入債券”就是以此為依據而設計的制度安排。而投資于非贏利項目的債務償還則需要主要依靠政府的稅收收入，要求發行市政債券的地方政府必須有比較健全的財政狀況和穩定、充足的稅收來源，可行的制度安排是在分稅制建立過程中將財產稅作為地方主要稅種，從而使地方政府以財產稅作為市政債券的償還保證。從分權制國家的經驗看，美國、英國、澳大利亞等許多英聯邦國家都將地方主體稅種設為財產稅。一般責任債券的投向基本上是公路、垃圾處理等非盈利性項目，雖然一般不能直接產生收益，但實際上通過增加城市的土地價值的正外部性而形成社會收益，并產生政府的間接收入。因為政府作為投資主體，從理論上應該享有投資收益和剩余索取權，通過開征財產稅，政府分享由于公共設施投資帶來的城市土地等財產升值的部分收益，為市政債券償還形成基本對應的可持續的稅收來源。從正反饋的角度來看，以財產稅作為主要地方稅種的分稅制安排，既可以引導地方政府關心地方市政建設，又能夠削減地方政府的財務壓力和由此導致的短期行為，形成良性發展機制。

（作者單位：中共河南省委黨校經管部）