解決“三農”問題的財政政策探析

摘要：一直以來我國就是一個農業大國，近些年來隨著我國經濟的快速發展，城鄉之間的差距越來越大，由此導致的“農民、農村、農業”問題越來越突出，甚至成為關乎國民經濟發展與社會穩定的大問題。本文作者將從“三農”問題的表現現狀出發，分析我國存在“三農”問題的主要原因，進而提出解決“三農”問題的財政政策建議。

關鍵詞：“三農”問題;財政政策

一、“三農”問題的重要性

黨的十六屆三中全會提出要按照統籌城鄉發展的要求，要逐步建立有利于改變城鄉二元經濟結構的體制。統籌發展城鄉經濟意味著要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，重點和難點在農村、農民、農業。不解決好“三農”問題，農村不實現小康，不實現城鄉協調發展，顯然全面建設小康社會的目標就難以實現。近些年來，“三農”問題隨著我國社會經濟的飛速發展和外部環境的急劇變化而不斷加劇。經濟的高速發展、城市化的快速擴張使農村的發展空間受到極大擠壓，耕地面積不斷縮小，農村人口不斷減少，農業對GDP的貢獻也不斷下降。這些情況都值得我們關注，如何使用財政政策更好地改進這些問題也值得我們深刻思考。以下我們將具體探討“三農”問題的表現現狀以及解決該問題的財政政策。

二、“三農”問題存在的原因探析

首先，我國的城鄉二元經濟結構現狀以及財權和事權的不對稱是導致我國農村公共產品供給不足以及農民負擔過重的一個主要原因。80年代初期為了加快我國工業化的發展進程，在資源極端有限的情況下我國政府采取了“城鄉分治”的財政政策，因此很多農村的公共產品主要由農民自己解決，經過20多年的發展導致城鄉經濟發展水平的巨大差距。另外，在農村基層政府單位里面，縣鄉兩級政府財權和事權不對稱也是農村發展滯后的一個因素。例如以義務教育經費為例，目前絕大部分都是由鄉鎮負擔，上級財政如縣財政和省財政負擔的很少。而事實上基層部門在財權集中的情況下基本上沒有財力來解決這些問題，久而久之就造成了典型的公共產品供給不足情況。

其次，長期以來政府政策和財政政策上的“城鄉區別”對待也是“三農”問題形成的一個根源。具體來說：一方面是城鄉分割，就是實行城市與農村不同的戶籍制度，這個影響是比較大的。現在城鄉分割的弊端越來越明顯，城鄉兩種公共服務體系，農民享受不到國家的公共服務，城里人生活、醫療、教育、養老都有保障，國家的政策僅是考慮工業和城市，對農業和農村的投入很少，使農民的生活水平大大落后于城市居民。另一個方面是掠奪農業的政策。解放初期的國民經濟基礎就是農業，在這個基礎上建立工業體系，積累來自農業。如何把積累拿到工業上來，靠的是價格“剪刀差”，即農產品價格幾十年不變，工業產品價格逐步上漲。

最后，我們還發現雖然近些年來我國財政支農的絕對數值在增長，然而其投入的相對比例卻是在減少的。有數據顯示，1985年以前我國財政支農的比例在10％以上，進入2000年后我國財政的支農比例則基本維持在7％左右。而且，在這些政府財政支農的資金中70％以上是用于人員供養及行政人員開支所需，用于基礎設施和農業科技投入的比重還沒有能夠超過30％。尤其值得關注的是農業科技投入還沒有能夠達到1％以上的水平，這些比較鮮明的問題都值得我們深刻思考的。

三、當今我國“三農”問題的具體表現現狀

1.在農村的公共產品供給總量不足

我國財政在農村提供的農村公共產品供給不足，具體包括農村水利的建設、農村道路建設、農業科技推廣、及有關農產品市場供求信息的預告等。這些公共產品原則上是由鄉鎮政府提供，但這兩年農村稅費改革在各地的展開，鄉鎮政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據，有些鄉鎮財政連正常運轉都出現了問題，更是無力提供公共產品了。由于鄉鎮政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監督和有效的激勵，導致了農村生產性公共產品供給的不足。

2.農村公共醫療衛生、社會保障等工作做得還不到位

在我國城市里目前基本上形成了以養老保險、醫療保險和失業保險三個方面為主的社會保障體系框架。在農村一方面由于我國人多地少的特點，決定了這一制度的保障程度極低，雖然我國財政近些年在農村合作醫療制度建設、養老保險制度方面做了不少工作，然而整體而言我國農村社會保障制度還是不完全、水平還是有待進一步提高。從2004年開始中央財政開始建立新型農村合作醫療制度，其目標是到2005年農村覆蓋范圍達到20％，2006年達到40％，2008年在全國基本普及。而事實上截止至2008年上半年，我國的新型農村合作醫療制度在農村的覆蓋面還是沒有達到基本覆蓋的水平，當中還有很多問題需要我們及時發現并且進一步貫徹執行。

3.農村剩余勞動力的轉移比較困難，農民收入增長空間不大

當前我國的很多省份仍然有很多剩余勞動的需要轉移，尤其是一些農業大省，剩余勞動力多達幾千萬。因此要在短時間內創造許多基層的工作崗位顯然是不太可能的，需要我們樹立長遠的意識。此外，我們發現1996年我國農民人均收入增長幅度為9.0％，而十年后我國農民收入的增長幅度卻沒有十年前的高。這個數據說明雖然我們財政做了很大貢獻，效果卻沒有明顯地體現出來，因此，對于農民收入的嚴峻性需要我們進一步的分析。

4.農業生產的科技水平沒有大提高，生產成本投入比較高

當今社會雖然農業生產機械化水平已經很成熟了，農業生產的培植技術等也有很大提高，然而在我國有些地方由于地理條件的限制，很多農業生產仍然采用比較原始簡單的生產方式。一些現代化的技術比如節水灌溉技術等根本沒有辦法得到重視。另一方面，農民的知識水平也很大程度上限制了高新技術農業的發展，導致了我國有些地方農業生產投入成本高，利潤水平卻不高的現狀。

四、解決“三農”問題的財政政策探析

1.財政應該加大對“三農”的投入

雖然近些年來我國財政支農的力度有在增加，然而從整體上來說，財政支農的廣度和深度還不夠，我們要提高認識將財政支農的行動更多地落實到實際工作中，尤其是地方基層政府人員更應該把這項工作當成重中之重。此外，在注重財政支農絕對量增加的同時，也要優化財政支農的結構，嚴格控制各種事業費用的支出。要能盡量減少流通環節的補貼，建立起對農民收入的直接補貼制度會比較好。總之，要使得財政支農的支出在絕對量上和相對量上都要有大的提高，做到確實增加對“三農”的投入力度和效益。

2.財政應該盡力扶植發展鄉鎮企業的壯大

我國有8億多的農民在農村，因此大量剩余勞動力在農村的轉移成為當前我們

必須高度重視的問題。而鄉鎮企業一直以來是有效吸納農民剩余勞動力的重要渠道，盡管目前很多地方的鄉鎮企業的發展勢頭有所減弱，甚至出現對于剩余勞動力的吸納能力在下降，然而其對農民純收入增量的貢獻率還在提高。從這個角度來說我們應當大力扶植發展鄉鎮企業。據統計資料顯示，目前鄉鎮企業以農副產品加工為主的企業只有40多萬家，所創造的產值只占鄉鎮集體工業的1/4左右，大約占農產品總產值20％。大力發展農副產品加工工業，要充分利用鄉鎮企業的資源優勢，大力發展農副產品加工、儲藏、保鮮、運銷業，逐步形成種養加、產銷供一條龍服務。

3.加強農業基礎設施和科技創新體系建設，強化現代農業的設施裝備和科技水平

一方面中央財政應該支持地方財政大力加強農田水利建設，加快實施節水灌溉及配套工程，提高農業綜合開發能力和防災減災能力，加快改變農村生產生活條件落后的局面。另一方面也要關注鄉村基礎設施的建設，加大農村公路建設力度，充分發揮輻射周邊農村的功能，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。此外，還應該加強農業科技創新體系建設，大幅度增加農業科研投入，加強國家基地、區域性農業科研中心創新能力建設，啟動農業行業科研專項，著力扶持對現代農業建設有重要支撐作用的技術研發。

4.加強財政支農資金的使用效益管理

當前我國的財政支農資金使用和管理都比較分散，這樣就沒有辦法達到集中使用資金解決問題的效果。因此，作為縣一級的財政部門應該統一預算管理，統一整合支農資金，在使用的過程中也要加強監督管理，爭取將每一分錢的支農資金都要用在刀刃上。另外，應該調整財政支農資金的支出結構和支出方式，有側重點地使用和調整財政支農的支出方式針對不同的支農項目和具體目標，采用直接投入、財政補貼、投資入股、配套投入、招標采購等不同的資金撥付、投入和使用方式，爭取使得有限的支農資金發揮最大的經濟效益。

5.進一步完善和改進我國農村的公共衛生和社會保障制度建設

當前農民看病難、醫療費用昂貴是如今全國農村存在的普遍現象，我國的農村居民收入遠低于城市居民，而我國七層以上的人口是農村居民，所以不管從哪個角度上說今后一段時期內我國的社會保障重點肯定是在農村。只有農村的社會保障問題真正解決好了，我國的農村貧困問題才算解決好了。從這個意義上講，政府更應該建立農村社會保障體制，減少農村貧困，縮小城鄉收入分配差距，實現收入分配的公平。為此我們必須堅持城鄉一體化的社會保障政策導向，加大對農村社會保障的投入力度，提高農村已有的社會保障水平，給我國廣大的農民以國民待遇。

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（作者單位：浙江省財政廳農發中心）