在市場的邊緣運行

中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）是我國唯一的農業政策性金融機構，自1994年組建以來，在貫徹執行國家糧棉購銷政策、確保糧食安全、保護農民利益、促進農業和農村經濟發展中扮演了重要角色。但隨著經濟的不斷發展和金融改革的不斷深化，農發行職能定位、業務運作與管理，甚至機構的轉型、去留等問題成為理論界和業界人士關注的焦點。最近，我們組織對湖南省農發行系統省市縣三級機構和相關部門進行了專題調研。

一、農發行發展面臨的主要問題及制約因素分析

（一）業務職能定位模糊，經營范圍受到限制

一方面，農業政策性金融與商業性金融界定不清。農發行業務定位至少變了三次：1994年到1997年為小綜合式經營；1998年到2004年為支持糧棉油單一式經營；2004年以后發展為支持大糧食、大流通的雙軌制經營。特別是在2004年以后，農發行按照打造現代銀行的目標深化組織體系、經營機制改革，并獲準開辦了農業產業化龍頭企業貸款和農業科技商業性貸款業務，且商業性貸款比重逐年擴大。長期以來，農發行對政策性與商業性業務進行區分與考核評價的規范性制度、辦法一直沒有建立，以至分支行對兩類業務只在形式上實行分類核算與管理，并不實行分類考核，且事實上在操作過程中存在混同與交叉。而且，農發行對業務經營中的政策性和商業性無法有效控制。

另一方面，農業政策性金融業務范圍偏窄。從1998年開始，為配合糧食流通體制改革，農業開發性貸款和糧棉加工企業貸款業務從農發行劃出。近年來農發行實際并沒有充分發揮出其政策性支農和應有的培育、指導及服務功能作用。目前，農發行業務基本不涉及到農業生產結構的調整，并對農田基本建設、農村基礎設施及小城鎮建設等關系到農業和農村長期穩定發展的中長期貸款業務進行嚴格限制，在很大程度上僅僅充當了糧棉油收購資金的供應者角色。

（二）業務管理行政化，且內部運行機制不完善

現階段農發行分支機構基本按行政區劃設置，并在總行統一法人的授權下，按照總行―省級分行―地市分行―縣支行的“三級管理、一級經營”的模式開展經營活動。在總行的統一領導下，下級行對上級行負責，部門對行長負責，逐級實行行長負責制和建立在一系列考核指標體系基礎上的經營目標管理。這種模式下的業務管理行政化色彩較濃，而指標層層分解、層層下達的控制與管理方式，決定了各分支機構不可能具備自負盈虧、承擔風險的能力，并導致個別分支機構業務操作不規范，貸款隨意性大。與此同時，農發行內部激勵約束機制嚴重缺位。

（三）風險約束機制缺位，利益補償機制不完善

由于農發行資金主要由國家供給，其風險也由國家承擔，以至一部分人認為農發行經營可以不必過多考慮風險問題，這就導致一些農發行機構發放貸款不計規模、貸款不計利息、償還不計期限等問題，一些糧棉收購企業則養成了吃銀行“大鍋鈑”和財政“補貼鈑”的習慣，收購時基本不講經濟核算，甚至肆意擠占挪用收購資金用于建房子或發工資、福利等，潛在較大信貸風險，加上巨額政策性財務虧損掛帳，現已嚴重影響農發行信貸資金周轉。農發行財務包袱的形成，主要是歷年糧食購銷過程中各級財政對農發行的欠賬較多并體現為財務掛帳，加上大多數地方財政不寬裕，一般未把這部分利息補貼資金納入財政預算。

（四）融資機制不健全，且資金來源渠道單一

目前農發行的資金來源主要包括：業務范圍內的開戶企業存款、同業拆借資金、財政撥付資金和重點建設資金、發行金融債券、向中央銀行借款、協議存款、境外籌資等。從分支機構看，由于不允許開辦居民儲蓄業務和自行發債，其資金來源主要依靠向總行借款，外加一部分專項存款和同業存放款項，而其總行資金來源中央行再貸款又占比極大。2008年6月末，湖南省農發行系統向總行借款占各項負債總額的63.6%；開戶企業存款余額僅占11.4%。這種主要依靠向總行借款并間接來源于中央銀行再貸款的單一籌資方式，根本不能保證其資產業務特別是政策性業務范圍擴充和商業性業務快速增長的需求。

二、農發行改革方向及經營轉換機制設計

（一）堅持政策性銀行的改革發展方向

長遠來看，如果農發行只需要負責糧棉油的收購資金供應與管理，那么，農發行應逐步發展成為純粹的商業化市場運作主體，和普通商業銀行一樣，完全按商業性原則開辦農村金融業務，對糧棉油的收購資金供應與管理，完全可以采取招標制的方式，委托商業銀行代理。但鑒于我國農業和農村經濟的弱質性及農村金融市場的功能性缺陷，相當長時期內農業政策性金融必須保留下來，并加以改革完善，因此，農發行改革應繼續堅持政策性銀行改革方向，將政策性支農業務放在首位，有效彌補商業性金融機制作用的不足，完善農村金融體系整體功能。

在強調農發行政策性的同時，應該不能否認其金融機構屬性，其本質仍然是銀行，不是財政，其資金使用是有償的，農發行也必須向提供其資金的部門償還本金與利息。

（二）準確進行業務定位，完善服務功能

農發行作為國家農業政策性金融機構，其業務范圍必須定位在國家和地方政府扶持、鼓勵的農業產業和項目上，主要包括糧棉油收購、儲備貸款，以及農村水網、路網、電網建設與改造，農業生態建設、綠色能源開發和其他農村公共事業發展項目等農村基礎設施貸款。與此同時，對過去由農發行劃給商業銀行的農業政策性貸款、以及一開始就由工行、農行、國開行及農村信用社、財政部門負責的農業政策貸款都統一劃歸農發行管理。

對其他涉農產業或項目，包括農業產業化發展、農業科技成果轉化、農村城鎮化建設、農村市場體系建設、重大公共投資項目的啟動，以及國外政府、國際組織對我國的涉農貸款等方面，應允許并鼓勵農發行完全按照市場化原則擇優扶持。如果長期將農發行限定在糧棉流通領域，則其可持續發展是脫離實際的。但農業發展銀行的商業性業務必須嚴格控制在一定的業務范圍和比例之內，不能因拓展商業性業務而削弱政策性職能的有效發揮。也可以考慮由農發行暫時承辦農業政策性保險業務，將農業政策性銀行業務與保險業務有機銜接，有利于發揮農業政策性金融的綜合支農效能。

（三）按市場化原則轉換經營管理模式

1.健全完善治理結構。由中央政府授權的獨立出資機構牽頭，財政部、發改委、中國人民銀行、農業部、林業部、商務部、國家糧食局等部門派員組成董事會，董事會成員代表出資人對農發行經營發展的重大問題行使決策、協調、監督職能。相應成立監事會，監督董事會和農發行行長以及農發行其他高級管理人員的活動。由董事會聘任行長、副行長等高級管理人員，真正建立起完善的公司治理結構。在此框架下，政府對農發行的管理，重點就是制定規則，做好“裁判”，具體經營管理由農發行按市場化模式要求運作。

2.實行“一級法人、二級管理”的分級經營管理體制。由省級分行在一級法人授權范圍內，組織地市分行、縣支行開展經營活動。省級分行對縣支行的業務經營管理實行“直管制”，縣支行直接對省分行負責；地市分行作為省分行的派出機構，主要抓好自身經營，并對轄區內縣支行執行省分行經營決策進行檢查指導。調整按行政區劃設立機構的做法，考慮按業務發展和有效支持“三農”建設的需要設立分支機構。

3.加快轉換內部經營機制。一是健全完善授權與信貸管理制度。引入扁平化管理思路，逐步推行審慎授權制度。總行應根據省級分行業務規模狀況、經營管理水平、資產質量和風險狀況等因素，對分行實行差別授權。二是建立與市場機制相適應的人事和收入分配機制。三是強化基礎設施建設。當前可充分利用人民銀行現有的支付結算系統等資源，完善農發行的支付結算功能，增加金融產品，提升其金融服務功能。

4.實行政策性業務（指令性）和商業性業務（指導性）分賬管理與核算。為加強對兩類業務的風險管理，農發行應該按照政策性業務和商業性業務分別設立業務賬戶，嚴格限定兩類賬戶的業務范圍，兩類賬戶的資金完全隔絕，實行分賬管理，專項核算，并建立嚴格的防火墻，鎖定兩類賬戶各自的業務風險。商業性業務賬戶內的資本金和撥備要按照商業銀行監管要求執行。除提取一般準備金外，還應按照商業銀行貸款五級分類標準足額提取專項準備金，資產損失按規定使用呆賬準備金核銷，同時接受銀監部門以資本充足率為核心內容的外部監管。

5.加強貸款風險控制與風險定價管理。一是完善貸款風險控制機制。加強對企業資信狀況和風險承受能力的評估，引進企業信用評級機制與授信機制。二是健全風險定價機制。要對影響貸款定價的市場變化、客戶資信、貸款特質及信用環境、自然災害等因素進行全面管理，按照“全面覆蓋成本、風險收益對稱”原則，堅持授權管理框架下的測算定價，充分發揮貸款定價的價值創造、風險抵御、結構調整功能。與此同時，要合理控制負債成本，建立與市場利率接軌的定價機制，防止高成本、高定價，增強貸款定價的競爭力。

三、農發行履行農業政策性金融職能的配套機制建設

1.加快立法進程。按照國家農業政策性金融運行的內在規律與農業政策性金融的發展方向，盡快制定《農業政策性金融法》或由國務院頒布《中國農業發展銀行管理條例》等法律法規，進一步明確農發行的地位、性質、權力、義務和組織機構，明確其資金籌措與貸款管理、信貸計劃監督、業務委托、財務會計、法律責任等，界定其經營業務范圍；理順農發行與各級政府、財政、審計、中央銀行、銀監部門、商業銀行的關系，以擺脫外部干預，維護自身權益；發揮法律的規范、保障作用，規范政策性金融經營管理，確保農發行依法、合規經營，促使農發行走上規范化、程序化、法制化的軌道。

2.完善風險補償機制。對政策性金融尤其是農業政策性金融給予補貼是世界各國通行的做法。對于政策性業務，在嚴格審批程序的前提下，可按照“誰交辦，誰補償”的原則，規定交辦、承辦雙方的責任和義務，事先確定風險補償機制，包括財政補貼、稅收優惠等。對政策性業務實行項目專項管理、單獨核算，接受國家財政部門和交辦部門的監督。商業性業務則由農發行自擔經營收益和風險，在實現財務可持續的基礎上，自擔風險，自負盈虧。

3.健全財政補償機制。一是提高農發行提取貸款風險準備金比例和呆帳準備金比例，或允許農發行稅前按貸款損失比例核銷部分呆帳，增強其處理政策性呆帳、壞帳的能力。二是采取中央財政直接劃撥、提高農發行利潤留存比例的辦法，或適當采取稅收優惠措施，減輕農發行經營負擔，逐年充實資本金。三是中央及地方財政應積極籌措資金，盡快解除農發行糧食財務掛帳貸款包袱，并逐年消化糧棉財務掛帳貸款本息。

4.創新籌融資渠道。農業政策性銀行的籌資成本應低于一般商業銀行的籌資成本，并能便捷地大量集中低成本資金，自有資本和信貸資金充足，資本金來源應納入全國金融體系總體資金來源規劃，納入全社會信貸總體規劃，在資金來源總額中，要確定資本金、金融債權、借款、專項基金及境外籌資應占的大體比例；信貸資金來源總量要根據各個不同時期完成政策目標和農發行承擔的政策性任務而定。

參考文獻：

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[3]劉博雅.關于完善我國農業政策性金融的思考.經濟研究導刊，2007年第10期.

[4]白雪梅.關于推進農業政策性銀行改革的若干思考.

（組長：張慶昉 成員：侯加林 李慶旗 羅建明）