從村鎮銀行定位問題看現代農村金融體系改革方向

摘要：近年來，為發展新農村建設，政府開始著手現代農村金融體系的改革，村鎮銀行就這樣孕育而生。本篇論文是本人對2008年7月在湖南湘鄉的實踐活動調研成果的個人分析總結。目前湘鄉農村金融供求并不對稱，體系中很多地方亟需改革。在現有情況下，作為改革試驗產物的村鎮銀行的實際定位與目標定位有所偏差，雖有積極一面但卻只發揮了有限的作用。針對這種情況，作者經過思考，試圖探討出其理想的定位，并對于商業利益與社會利益的矛盾如何統一這一命題提出個人觀點。

關鍵詞：村鎮銀行；農村金融；小額信貸

前言

隨著我國經濟的騰飛，國家越來越意識到農村發展的重要性。村鎮銀行則正是在放寬農村地區銀行業金融機構準入政策下的試點產物，是農村金融體制改革的先行者，也成為我們關注的重點。

這次實踐，筆者走入了湖南省湘潭市湘鄉縣進行了村鎮銀行情況調研。湘鄉土地肥沃，農業發達。全市有耕地66萬畝，是商品糧和瘦肉型生豬生產基地，居全國糧豬生產百強縣（市）前列。2008年3月26日，湖南省第一家村鎮銀行在湘潭市湘鄉掛牌，湘鄉也成為農村金融重點試點地區。

在調研過程中，筆者與湘鄉人民銀行、農業銀行、信用社及其分社以及村鎮銀行的工作人員進行了較為深入的交談。同時走訪了3家農業大戶、10家普通農戶以及1家中小型企業。通過此次調查，筆者重點了解了農村金融體系供給與需求兩方的現狀，了解了村鎮銀行的實際定位以及諸方對它的評價，同時對于這個政策下的產物有了一些自己的感想。

一、調查地區農村金融體系現狀

（一）調查地區農村金融供給情況

郵政儲蓄在農村地區只能吸收存款，沒有權限在農村地區發放貸款。它將大量的農村資金輸向城鎮，成為了農村的“抽水機”。而政策性銀行農發行在業務上主要經營糧、棉、油等收購資金的管理，其他支持農村經濟開發的多種專項貸款已經停止。由于此處供給方更主要是談貸款的供給方問題，以上兩種金融機構就不予以太多討論。下面只就與農村金融體系以及村鎮銀行關系密切的金融機構進行討論，各金融機構貸款比例見下圖1。

1.農業銀行

相對于其他徹底撤出農村的國有商業銀行，農業銀行作為唯一未改制商業銀行，以“服務三農、走進鄉市”為宗旨，支持產業化農業，仍推動著農村經濟的發展。就湘鄉農業銀行為例，目前為止，農行仍然支持著湘鄉重點的產業如皮革業（如湖南懷其制革集團有限公司）、石油加工業（支持中石油進行往南方發展網絡建設）、貿易行業（如農副產品的銷售）、教育產業（湘鄉一中和東山中學）以及部分個體工商戶。另外，在謀求改制的過程當中，農行對進出口公司、建筑公司、勞保手套公司等大中型農業企業提供了強有力的貸款支持。但在更長的時間內，農行自身問題重重，對于三農的支持也是相當有限，主要體現在以下幾個方面：

（1）農行并不貸給農戶。農戶生產的風險對于農行來說太大，原因如下：①農戶生產不成規模；②金融環境不好；③抗風險能力差，農業保險不到位；④農戶無法提供有效抵押品（由于抵押是作為第二還款來源，而根據擔保法農民的田和房產不能作抵押）。

（2）農村網點的減少。現在普遍的要求是農行進城，湘鄉農業銀行真正在農村的只有4個點。

（3）歷史包袱太重。如今湘鄉農行貸款有3億貸款，而不良貸款就有2億，有較重的歷史包袱。

（4）貸款限制收緊在國務院下發的2004年第20號文件《關于投資體制改革的決定》中嚴格了貸款的責任追究，規定貸款必須符合國家要求，符合環保要求，進行高消耗嚴格控制，從而縮小了農行能貸款行業的范圍。

2.農村信用社

在商業銀行逐步退出農村金融后，農村信用社成為了農村金融的主力軍，成為小型農戶存款、貸款的首選，而且至今為止仍然是面向普通農戶的唯一窗口。就湘鄉當地而言，農信社貸款占到了整個湘鄉的65%。然而通過與農村信用社機構人員的座談、到基層信用社的了解以及與農戶的座談，目前農村信用社面臨著很嚴重的問題。

（1）不良資產增多，信用環境不好。小額信貸是農村信用合作社的主營業務。由于小額信貸沒有抵押，農戶誠信缺失和農業保險不完善，農信社的效益更多是外部的社會效益，而無法顧及經濟效益。

（2）成本升高，目前一個信貸員要負責信貸的發放、管理、收回工作，還要每月了解家庭情況，看貸款的運作。任務繁重導致人手不夠，而增加信貸員又會增加管理成本，這樣的狀況導致工作很難到位。湘鄉市東郊鄉信用社在聯絡員取消后，信貸員只有10個，為控制成本有時連分社長也要承擔信貸員的工作。

3.民間借貸

農村民間借貸即指農村民間從事存款與貸款業務個人或組織，包括農民自發組織的社區性金融機構、街坊中較有聲望的農業大戶、非法的地下錢莊等等。在國有銀行漸漸在農村邊緣化以及農村信用社不良資產較多、機制體制正在改革的現況下，小型農戶的貸款只能依靠民間借貸機構。雖然目前民間借貸機構并沒有得到官方的認可，但卻是現有情況下一種必不可少的普通農戶融資、貸款的方式。

在實踐中，我們發現了一個類似民間借貸例子。一位養豬大戶基本不依靠貸款，而是自己成為民間借貸機構，從周圍農戶融資，從事自己的擴大再生產，并按期為存款農戶支付利息?？梢?，這位大戶已經成為了小型民間銀行。存在即合理，民間借貸符合市場規律，有一些其它金融機構不可比擬的本土優勢：

（1）信息與地理優勢。民間借貸機構是本土產物，其工作人員更多是農業參與人員，其從自身從事生產獲得信息是第一手而且是迅速的。相較而言，商業銀行或者農村信用社的工作人員更多地已經城市或城鎮化，信息敏捷性明顯遜色。同時，在地形崎嶇不平的湘鄉地區，居民居住分散，聯系分散，位于農戶住家附近的民間信貸有著很明顯的地理優勢。

（2）信用與心理優勢。如上例子所述，那位養豬大戶在周圍農戶中都享有很高的聲譽，大家都愿意將錢拿給他保管。這種鄰里街坊的信用優勢是通過大家幾十年的相處以及信用積累而來的。另外，遠親不如近鄰，民間借貸對于有著傳統價值觀的農戶來說，無疑有著無可比擬的心理優勢。

（3）彈性優勢。由于民間機構信息的敏捷性以及其不受官方束縛的靈活性，其各種金融指數都能得到及時調整，滯后性損失相對來說要小。同時由于其彈性優勢，可以針對宏觀及微觀經濟環境進行適當的調整，穩定及吸引更多的農戶，競爭力強。

當然，民間借貸也有其劣勢：

（1）不規范。由于非官方性，民間借貸缺乏真正金融監管機構的規范監管，因而各種操作不規范之處眾多，對于發生問題的準備并不夠充分。

（2）缺乏政府支持。至今民間借貸的合法性都未能得到承認。若得不到政府支持，民間借貸只能長期處于初級階段，無法形成完善的體制。

（二）調查地區農村金融需求情況

由于對湘鄉大型企業的探討已在農業銀行涉及，在此不再討論。以下針對其他金融需求進行討論。

1.普通農戶

對于普通農戶來說，金融需求多是生存性，如資金周轉不靈時對貸款的需求。對于一家普通農戶來說，是遇到結婚蓋房等事情，一定會有一段資金短缺的時間。此時的貸款需求即是暫時性的，當外出勞動力回來帶回收入之后便可以還上這筆錢。而這筆錢雖然風險很小，卻常常貸不到。由于農信社發放貸款的謹慎，貸款供求無法對口，造成了一定的無謂損失。另外，少部分是發展性的，如進行小規模生產所需的投資資金。東郊地區的一萬多戶中，百分之六十農戶就曾有過這樣的貸款記錄。這種貸款主要是用于家庭小規模養殖，或是農業機器的購買。東郊信用社分社長認為，真正的養殖貸款只有在上了規模之后才會有效益，而信用社貸款限額卻在2萬元以內，對于養殖投資來說也是杯水車薪，幫助并不大。

綜上可以看到，對于中小型農戶來說，日常小額資金周轉得不到保障，生產性投資貸到的款也并不充足，需求沒有得到滿足。

2.農業大戶

農業大戶是農村中的先富者，也是農村農戶經濟很重要的帶動者。他們的發展性金融需求也應是農村金融重點扶持的項目。然而，就現有狀況來講，似乎農村的金融服務并沒有對其有太多的幫助。由調研得知，他們的資金渠道主要有三種：

（1）自身及親戚的儲備資金。如一家種植大戶，他基本上沒有閑置資金，而是立馬將賺到的錢用于投資。該資金的風險在于嚴重依靠大戶上一輪的生產資金，種植或養殖自然條件的不穩定性也導致了其資金來源的不穩定性。

（2）從周圍農戶融資。即成為小型存款銀行。在上面提到過的養豬大戶即是通過周圍農戶集資來生產，但由于其民間性與不規范性，也難以成為穩定資金來源。

（3）政府專項貸款。政府對于重點培養的種植養殖大戶通常會有一些特殊的資金補助政策，但也是臨時性的舉動。

縱然大戶們目前都能想辦法找到資金來源，但其來源并不穩定，其潛在的金融需求仍然很大，一個穩定的、充足的資金來源對他們的進一步規?；l展來說是必不可少的。

3.中小型企業

長期以來，融資難的問題一直困擾著中小企業，外部融資困境已經嚴重限制了中小企業的進一步發展。如湘鄉偉鴻正旺食品有限公司，它的主要資金來源為中央財政的150萬和地方配套投資的75萬，但發展的最大阻力仍然來自于資金。探究中小企業融資難的原因，我認為有以下幾點因素：

（1）中小企業自身弱點。中小企業資產負債率高、經營方式落后并且財務管理混亂，自有資產抵押明顯不足，導致銀行無法支持放貸。

（2）金融機構對農村中小企業的還貸能力缺乏信任。這個原因無疑是中小企業融資難的癥結。如圖2所示，中小企業的現狀與金融機構對中小企業的態度相互關聯，形成一個惡性循環。

（3）政府扶持力度不夠。2008年9月4日的新聞中，政府就大力發展農村中小企業促進新農村建設給出了指導性意見，從反面證明了以前政府重視程度不夠。政府如何宏觀調控，更好地滿足中小企業的融資需求將是一個重要的命題。

（三）小結

由以上農村金融供給方與需求方的分析可以知道，在農村金融體系中，金融供給明顯不足，而金融需求又日趨旺盛。供求的不對稱性呼喚一種新的改革措施，一種新金融力量的出現進行新的嘗試，為現代農村金融體系改革作先鋒，這就是村鎮銀行。

二、村鎮銀行的目標定位和實際作用

1.目標定位

2006年12月20日中國銀行業監督管理委員會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，在其中正式指出適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，降低準入門檻，鼓勵建立村鎮銀行。

根據銀監會的相關規定，對于村鎮銀行的目標定位應有以下幾點：

（1）解決問題：解決金融服務空白，擴大金融供給，引入市場競爭。政府希望村鎮銀行能夠開展多種業務服務，提供更多金融多元化產品，并在小額信貸方面能夠通過利率等指標與農信社構成競爭關系，更好發揮市場規律運作。

（2）主營業務：小額信貸。據規定，村鎮銀行貸款以小量、分散為原則。

（3）經營對象：縣域內農戶、農業和農村經濟。

（4）建立地區：欠發達農村地區以扶持欠發達地區農村經濟發展。

（5）發起方式：以1家以上（含1家）境內銀行業金融機構作為發起人。

（6）管理方式：簡潔、靈活、先進、獨立。村鎮銀行作為獨立的法人單位，沒有沉重的歷史包袱，可以放手建立先進的內控制度、領導管理制度以及資產審核制度。

2.實際定位

2008年3月26日，湖南省第一家村鎮銀行在湘潭市湘鄉掛牌。它是由湘潭市商業銀行為主發起人，紅圖投資集團有限公司、湖南萬隆房地產置業有限公司等14家發起人出資共同組建的。湘鄉市村鎮銀行的業務范圍主要包括：吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內結算，辦理票據承兌與貼現，從事同業拆借，從事銀行卡業務，代理發行、代理兌付、承銷政府債券，代理收付款項及代理保險業務，經銀行業監督管理機構批準的其他業務。

在實際的調研中我們看到湘鄉村鎮銀行新的經營理念確實為農村金融組織發展注入了活力，這種新的管理體制與金融服務確實為農村金融體系帶來了新變化。

（1）輸血作用增強。首先，“村鎮銀行不得發放異地貸款”是銀監會的明文規定。由于存款來源不限，貸款只限于當地，全部存款包括一部分城鎮資金都留在了農村本地。相比于商業銀行或者郵政儲蓄的抽血行為，村鎮銀行在“保血”的同時有一定的“輸血”作用。其次，村鎮銀行發放貸款按規定必須首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要，才能自由處理富足資金，因而留下來的資金更多地支持了三農。

（2）服務效率提高。村鎮銀行的獨立法人地位決定了它先進的體制機制。省去上報的道道程序，村鎮銀行自己做主，辦理貸款的速度非?？?，這也是其他機構無法比擬的優點。同時，政府的強烈支持使湘鄉村鎮銀行享受了眾多優惠政策如地方稅收的減免，從而能在貸款時有更少的包袱。

（3）促進競爭。農村金融主體的單一化和壟斷化造成了農村地區較高的利率以及農信社低效的運營。村鎮銀行的介入能夠使利率指標更加市場化，更利于三農的貸款。湘鄉村鎮銀行的利率上浮30%，下走10%，相對合作社更低，吸引了更多客戶。村鎮銀行的出現有利于農村金融體系逐步邁向市場化，更加加快農信社改革的步伐。

（4）支持“三農”村鎮銀行貸款的各種中小企業都屬于當地龍頭產業，同時也能為村鎮銀行帶來較好的利潤。至今，湘鄉村鎮銀行已有貸款0.4億，利潤已達32.5萬。

但不可否認的是，在執行的過程中，村鎮銀行的實際定位與目標定位有了一定的偏差，其真正有效的支農能力也受到了懷疑。實際上，包括湘鄉人民銀行在內的眾多金融機構工作人員對其存在意義仍有質疑，對其發展也不持樂觀態度。村鎮銀行在萌芽發展過程中確有很多問題：

（1）經營對象的偏差。在調研中我們驚異地發現，湘鄉村鎮銀行中的農戶只占不到20%，其中很多還是實力強的有抵押品的養殖大戶，而真正對普通農戶的貸款微乎其微。以小額信貸作為主營業務的村鎮銀行，因為商業銀行控股，并沒有像大家所想的支持更多普通農戶。以市場化運作的村鎮銀行出于商業考慮，無法向農信社那樣接受那么多無抵押的貸款請求，過大的風險使其望而卻步。部分信用社的工作人員說：“村鎮銀行不過是商業銀行的分支機構”?？v然偏激，卻也反映了大眾對村鎮銀行在這方面作用的失望。

（2）輸血作用有限。湘鄉村鎮銀行目前有存款1.5億存款，但卻只有0.4貸款，多余的1.1億一方面作為準備金，另一方面委托商業銀行進行運作。由于其較于嚴格的貸款準入以及商業利潤驅使，本應更多的應用于“三農”的款項卻正在被進行商業運作，村鎮銀行輸血作用實在有限，甚至在另一方面來說，湘鄉村鎮銀行也充當了“抽水機”的作用。

（3）機構小的弱點。目前湘鄉村鎮銀行只有員工223人，雖然能夠發揮機構靈活的優勢，但是當涉及普通農戶放貸時卻遠遠不夠。相較之下，農信社的龐大分支以及民間借貸的本土優勢更利于一戶戶的小額信貸。

總之，村鎮銀行的癥結是商業效益與社會效益的矛盾。村鎮銀行的設立本帶有很強烈的社會目的，但又要求其市場化運作。可見，雖然村鎮銀行目前遍地開花，若要謀求可持續發展，必須解決好這種矛盾。

三、關于村鎮銀行理想定位的建議

通過分析和思考，由圖3所示，筆者認為村鎮的理想定位應位于目標定位與實際定位之間，才能更好實現經濟效益與社會效益的雙贏。

對于民間信貸來說，普通農戶是它的主要服務群。利用其各種優勢，我認為民間信貸應成為小額信貸的主要發放機構。對于農信社來說，其目前的客戶群為部分農業大戶和普通農戶，短時期內客戶群仍然比較穩定。對于商業銀行來說，其客戶為大型企業與部分小型企業。

湘鄉雖是農業發達，但經濟水平仍不高，湘鄉當地的普通農戶收入有限，生產性貸款較少，需求數量并不十分旺盛，也可以通過民間信貸與信用社解決。同時，農業保險的薄弱導致農民生產非常不穩定，尤其對普通農戶的收入有較大影響。而較差的信用環境也會讓銀行不良資產增加。針對此情況，村鎮銀行若是定位更偏向普通農戶，商業效益會受到較大的損害，更會因此而背上沉重的包袱。因此在未來普通農戶的貸款需求能夠通過信用社與民間信貸滿足的情況下，村鎮銀行的定位應該集中于收入穩定、需求更為旺盛但卻在金融服務中較為疏漏的中小型企業以及更多的農業大戶，即是介于商業銀行和農信社之間，提供多元化的金融服務。在應用其各種優勢更好地發展中小企業并擴大農業大戶的貸款客戶群的同時，避開劣勢，不成為普通農戶的主要貸款來源，才能更好地保證經濟利益與社會利益的統一。

四、調研啟發

村鎮銀行的某些特點讓筆者想起了目前社會上一個熱點話題—社會企業。也許對于一個社會企業來說，尋求社會效益和商業效益矛盾中的統一是關系其是否成功的最重要方面。所謂社會企業，應是以社會目的為緣由而建立，同時兼顧經濟效益的企業。我們不能說村鎮銀行就是我們普遍意義上的社會企業，但它也是以政策扶農為目的，商業化運作的企業。商業與社會效益的矛盾成為其發展道路上的一條絆腳石，但如果合理利用社會效益而創造更多的經濟效益，這種矛盾也許就能得到一定的統一。

我們也許可以參照國外的某些社會企業的案例，他們利用其社會性大力宣傳，不僅帶來很好的社會口碑，還有可觀的經濟效益，同時又有很多志愿者為其服務。

同樣，對于村鎮銀行，我們是否應該在宣傳上更下工夫，打造其社會性的良好印象，扭轉其在農村地區的不好口碑呢？同時，我們也許可以考慮征收更多的長期志愿者（比如大學每年的實習生）以服務社會的名義進行工作，使之感到村鎮銀行的強烈社會性從而激發更多社會責任感。這種志愿者也許不可行，但至少可以使員工增加更多的社會責任感而更加盡職，提高效率。

建立社會企業不是目的，而是要起到示范作用，帶動更多這樣的企業。同樣，村鎮銀行的存在如果能夠帶動更多的民間資本甚至國際資本參與其中，一齊共同探索發展的道路并且公平競爭，甚至能夠促進民間借貸的合法化，這才是我們真正所要達到的目的。

參考文獻：

[1]中國銀行業監督管理委員會關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見.銀監發〔2006〕90號.

[2]村鎮銀行組建審批工作指引.銀監發〔2007〕8號.

[3]村鎮銀行管理暫行規定.銀監發〔2007〕5號.

[4]經管學院赴湖南湘鄉市村鎮銀行暑期調研支隊論文.

(作者單位：清華大學經濟管理學院)