試論中國人民銀行內控管理中的問題及其改善

一、引言

自1998年人民銀行在管理體制改革中設立內審部門以來，總行以及各分支行始終把內部控制體系建設作為加強內部管理的重要內容，創造性地開展了一系列工作：（1）以內審司為主開展了大量的理論準備和調研宣傳工作。（2）除內審司外，總行其他司局及分支行也在積極探索內控體系建設和加強內控運行管理。總行會計司、貨幣金銀局、國庫局等部門分別就分管業務的風險防范和內部控制做出規定，天津分行、濟南分行、南京分行、長沙中心支行等機構也積極探索并強化內控管理，在所轄行初步形成了橫向延伸、縱向管理的內控運行、考核評價機制，取得了寶貴的經驗。（3）進行組織推動。自1999年2月人民銀行總行內審司推出《人民銀行內審原理與實務》以來，通過大量調查研究，試點實踐，認真總結國內外內控制度建設的經驗，2006年4月總行下發《中國人民銀行分支機構控制指引》，形成了人民銀行關于內部控制的第一個行政規定，標志著人民銀行內部管理工作邁上了一個新臺階，開始與國際接軌。但從總體上來看，人民銀行的內控體系還不完善，內控水平相對于國際同行還有較大的差距，需要進一步提升和改善。

二、人民銀行內控管理中存在的問題分析

（一）內控環境方面的問題

1.認識不到位，思路不明確

一是部分分支行領導認為人民銀行各項工作已經制定了一系列的制度辦法，在實踐中也已發揮了較好的規范作用，沒有必要再搞一套體系；二是部分分支行領導認為這一現代管理方法源于美國，不適合中國國情；三是部分支行沒有把內控體系建設作為一個全局問題來對待，忽視了內部控制的整體建設，哪個環節出了問題就在哪里修補，忙于整章建制，把內控體系建設等同于整理完善內部管理制度。由于內部控制體系的理論建設不足，致使長期以來許多分支行雖然重視內部管理，但相當一部分單位沒有形成系統、規范的內控機制。

2.內控文化還未真正形成

文化建設的好壞直接影響干部職工的內控意識，直接決定內控制度執行的效果。因此，內控建設必須與央行文化建設相結合。目前，部分分支行文化建設沒有反映內部控制的要求，不注意培養樹立“內部控制先行”的理念，不能持之以恒地開展業務制度的學習培訓。有的分支行甚至把“經常加班加點”、“放棄休假”、“多少年如一日在某某崗位上辛勤耕耘”等內容，作為先進事跡加以宣傳，忽視了內控制度對某些部門人員強制休假、定期輪崗的要求。上述現象充分表明，內控文化并未從上到下在銀行真正形成，不少分支行對于內控的認識存在偏差甚至是錯誤的，這嚴重影響了人民銀行內控制度實施和內控機制的有效運行。

（二）內控體系和制度建設方面的問題

1.內控評價體系不健全

內控評價是采取科學方法對內部控制是否健全有效的檢驗，是內部控制體系的重要環節。目前《人民銀行內部控制指引》已提出監督評價的要求，但大部分分支行還沒有制定內控評價考核辦法，也沒有開展這項工作。內控評價體系不健全不但影響內控監督的質量與效果，而且影響到內部控制體系建設的不斷深化。

2.內控制度建設相對滯后

內控制度建設作為一項系統工程和預防性控制，只有具備全面、細致、高效、適用這些最基本的要素，才能真正發揮其效能，但在實際執行中存在著四個方面的缺陷：（1）在不斷推出新業務、新操作工具的同時，相應的管理制度、崗位職責及操作規程顯現出一定的滯后性，無章可循，無據可查，而是把以往的經驗和現實要求結合起來，逐步推進業務向前發展。這種摸著石頭過河的做法有著諸多弊端，在缺乏相應的約束力和監督手段的情況下，有明顯的操作空白點。（2）現實中執行的各項制度所體現的相互牽制原則缺乏一個統一的內控法規，不能把相關業務銜接起來，達到相互制約、相互協調的目的。（3）一些規章制度的制定粗細不一，有的過于簡單，缺乏系統性，有的過于粗糙，缺乏嚴密性，在涉及某些具體業務需引規據法時往往是無從下手，還要浪費精力去尋找相關依據。（4）對重要崗位和人員的業務行為、職責缺乏具體的內控流程和監督規則，權、責、利雖確定得很明確，但沒有嚴格而恰如其分的表述，使內控的主體在業務操作和行為規范上有較大的不確定性、隨意性與盲目性。

（三）內控制度執行和監督方面的問題

1.內控制度執行不規范

制度執行是內部控制的第一道防線。目前，在制度執行方面，確實存存一些薄弱環節和不規范現象，增加了各類風險發生的概率。有些分支行由于領導和有關人員認識不足和重視不夠，仍然存在不按規定程序和授權辦事、不相容崗位兼崗操作、個別業務遵從習慣做法等有章不循的現象。這種對人員依賴程度大于制度約束程度的問題，極易發生各類事故和案件。

2.業務主管部門及綜合管理部門的監督管理弱化

業務主管部門及綜合管理部門的控制是內部控制的第二道防線。目前，由于業務主管人員及辦公室、人事、紀檢監察等綜合部門管理人員的自身工作的制約，無力對下級行或管轄的相關業務有效履行監督檢查職責。

3.內審再監督作用沒有得到充分發揮

內審部門的再監督是內部控制的第三道防線。目前，在內控聯動格局尚未形成的情況下，分支行大都將內控監督責任放在內審部門。但由于內審監督往往是事后監督多，事前及事中監督少，監督滯后，加上各級行內審力量普遍不足，只能選擇部分機構或業務開展審計，監督范圍有限，著力也不均衡，僅靠這一道防線無法產生令人滿意的控制效果。

三、改善人民銀行內控管理的建議

（一）內控環境需進一步改善

1.明確責任和提高認識

做好內控工作，加強風險防范，是每個部門和員工應普遍遵循的工作導向之一。這一方面要明確責任和義務，充分發揮員工主觀能動性，增強人人防范，降低風險，減少損失的責任心和緊迫感，以主人翁的精神擔負使命。另一方面要提高認識，遵章工作，杜絕違章操作。要通過采取建立嚴密、有效的組織控制體系，明晰應承擔的責任和義務，按制度辦事，按法規工作，不斷優化內控環境，增強制約實效，摒棄不正確的思想觀念，牢固把握和嚴格遵守內控制度。

2.強化培訓，重點防范

金融員工作為內控的主體，是內控制度的承擔者，提高員工的素質是加強內控

制度建設的重中之重。因此，要加大對員工培訓的力度，并使其制度化、規范化，應采取定期進行離崗脫產的系統培訓的方式，讓每位員工都能學以致用，在實踐中學習，在學習中提高。同時要真正把重要崗位輪換制度落到實處，要通過崗位輪換制度，一方面使更多的員工了解接觸更多的業務和部門，得到更多方面的鍛煉和提高，成為更多的業務多面手和復合型人才，另一方面使管理者能夠根據工作需要，挖掘人力資源，發揮人才優勢，最大限度地發揮出每個人的主觀能動性。

（二）內控體系需進一步完善

在科學設置內控體系工作中，要針對轄區實際，突出重點，分類治理，抓住熱點，解決疑點，發現問題，及時發出預警。因此在完善內控體系工作中，首先要注重布局的合理性，通過設立相應的操作程序和控制步驟來避免和減少風險，全面、完整地覆蓋到各個業務環節和業務部門，不留有任何死角和空白點。其次是要注重崗位責任制和規范崗位管理措施的全面性，并結合工作實際，對原有的各類制度和業務規定加以分析、提煉，形成綜合性和規范性文件，以此界定各部門、崗位控制的目標、對象、原則、重點控制環節和要求。再次是注重各種控制程序及整個控制體系的完整性，把好各種內控制度之間的銜接關，堵住相互矛盾甚至出現控制空白點的現象。最后強調部門之間的密切協作，通過理順內部管理關系，進一步明確責任，細化內控制度，以達到真正規范各項業務操作的目的。

（三）內控制度的執行和監督需進一步重視

1.強調制度落實和執行

要徹底轉變過去重制度制定，輕制度落實和執行的思想觀念，以嚴謹、科學的方法，建立科學、嚴密、有效的組織控制體系，對各項規章制度進一步實行細化、量化，嚴格崗位分工控制、授權授信制度，系統化業務操作流程制度，規范財務、國庫、發行業務的行為，完善化貨幣政策崗位職責，做到以崗定人、定責，各司其職，既要行使好權利，又要把好管理關，把切實可行的各工作崗位的控制程序和業務操作流程貫穿到每一個業務環節中去，有效制止越權、超權等放任行為的發生。

2.搞好過程控制

內部控制有自控、互控、再監督三道防線，其中自控是指崗位責任的約束和部門內的檢查；互控是指部門間的相互制約和業務主管部門、綜合部門對具體業務的檢查監督；再監督是指內審部門對具體業務的檢查監督。嚴把三道防線可以稱作過程控制，是內控體系建設的關鍵。內部控制不是以單位中的個別機構、個別崗位、個別活動為控制對象，而是涉及到單位中所有機構、所有崗位、所有活動及其具體環節，是由點到線、由線到面、逐級結合、立體交叉的控制網絡。因此，構建內部控制體系，實施內控運行管理，應牢固樹立過程控制意識，運用先進的管理方法，制定簡單明確的管理標準，以落實崗位責任制為基礎，以合規辦事、程序化操作、提高工作效率、監督形成合力為重點，以安全、高效為目的，嚴把三道防線，人人都講內控，人人都按職責落實內控，及時主動糾正不符合內控要求的行為，為防范各類風險提供保障。

（作者單位：中國人民銀行溫州市中心支行）